Document Actions
Behov for en ændret offentlighedslovgivning
Offentliggjort 06/14/2008
Oplægget gennemgår behovet for ændringer i offentlighedslov. Mere generelt gennemgås principperne for en ny offentlighedslov.
ANALYSE/KRITIK: 1. Indledning
Befolkningens ret til at vide besked, til at have den størst mulige indsigt i den offentlige forvaltning (dens arbejde, dens afgørelser og begrundelserne herfor) er et kernepunkt i et moderne demokrati.
Danmark har da også – ikke mindst i EU-sammenhæng – arbejdet ihærdigt for, at de åbne, nordiske forvaltningstraditioner i størst mulig grad nød fremme i EU-samarbejdet. I maj 2001 blev der således, med støtte fra ikke mindst Danmark, vedtaget en ny forordning om aktindsigt i EU-dokumenter .
Der er dog et betydeligt modsætningsforhold mellem Danmarks internationale profil som ”eksportør” af åbenhed og så dansk offentlighedslovgivning og forvaltningskultur. Den danske offentlighedslov er i høj grad forældet og adgangen til aktindsigt er løbende blevet undermineret. Det er i dag en kendsgerning, at befolkningens adgang til aktindsigt paradoksalt nok er blevet forringet betydeligt, siden offentlighedsloven blev vedtaget i 1985.
Danmark er langt bagefter bl.a. nabolandet Sverige, hvor man tager borgernes demokratiske rolle så alvorligt, at forfatningen sikrer et offentlighedsprincip . Her har man desuden sat en standard for, at undtagelser i adgangen til aktindsigt skal være overskuelige og præcist formuleret, så borgerne er sikret bedst muligt. Sådan er det ikke herhjemme.
Også i forhold til EU må Danmark på visse områder se sig overhalet af en meget progressiv udvikling, ikke mindst inden for elektronisk aktindsigt.
Til trods for, at Danmark har haft en offentlighedslov i mere end 30 år, oplever mange journalister, der bruger aktindsigten som et værdifuldt arbejdsredskab, at deres rettigheder efter offentlighedsloven ignoreres, og at der fortsat eksisterer en lukkethedskultur hos nogle offentlige myndigheder.
Det er med andre ord på tide, at offentlighed igen bliver det reelle udgangspunkt for moderne dansk forvaltning. Vi har med glæde bemærket, at regeringen er opmærksom på dette og forhåbentlig med Forslag til lov nr. L175 om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne m.v. blot har taget det første skridt i udviklingen mod ny åbenhed. Undertegnede ønsker at bidrage til den udvikling og med dette notat at påpege nogle af de områder, hvor offentligheden skranter i Danmark.
2. Forældet offentlighedslov
Udviklingen har på flere områder sejlet offentlighedsloven agterud. Dette gælder i særlig grad inden for områder som IT, den Europæiske Union og udlicitering.
2.1. EU åbner op for elektronisk aktindsigt
Det offentlige har brug for borgernes opbakning og tillid, og borgerne har brug for adgang til at vide, hvad der foregår. Dét erkendte EU i begyndelsen af 90’erne, da Maastricht-traktaten blev mødt af et ”nej” i Danmark og ”petit oui” i Frankrig. Siden har der været stor opmærksomhed omkring behovet for offentlighed, gennemsigtighed og åbenhed over for unionens borgere til trods for den lukkethed, som myndighederne i mange af medlemsstaterne ellers har tradition for. Det blev senest understreget med vedtagelsen af den ny forordning om aktindsigt, som allerede i 2004, når den skal revideres, har chancen for at blive endnu bedre.
Et af de punkter, hvor forordningen er banebrydende er indenfor elektronisk aktindsigt, både hvad angår aktindsigt på begæring og direkte aktindsigt. Sidstnævnte vil sige, at offentlige myndigheder på eget initiativ gør oplysninger tilgængelige, typisk på internet.
Forordningen giver udtrykkelig adgang til at begære aktindsigt og modtage dokumenter i elektronisk form, fx pr. e-mail. Derudover er Rådet, Kommissionen og Europa-Parlamentet forpligtet til at oprette et register over dokumenter, som institutionerne ligger inde med. Dette register er tilgængeligt for unionsborgerne på internet og betyder, at det er nemmere og hurtigere at få fat på et dokument. En sådan retstilstand er der også brug for i Danmark, se nærmere under afsnit 2.2.
Den Europæiske Union varetager mange vigtige opgaver, og offentlighed har derfor stor betydning. Det gælder også for dokumenter om EU-anliggender, som danske myndigheder er i besiddelse af. Det er på høje tid at få nedtonet og afgrænset det traditionelle diplomati og den lukkethed, det har været omgærdet med. Det bør præciseres, at undtagelsen i den danske offentlighedslov om "udenrigspolitik, forholdet til fremmede magter og mellemfolkelige institutioner” (§ 13 stk.1 nr.2) skal anvendes mere restriktivt, og at den udfra sin ordlyd ikke kan anvendes til at undtage dokumenter, der vedrører EUs overnationale anliggender.
2.2. IT kan betyde bedre og billigere offentlighed
Informationsteknologien har skabt muligheder for bedre og billigere adgang til mere offentlighed. Muligheder, som dog stadig venter på at blive realiseret på et generelt niveau.
Et eksempel er Finansministeriets Digitale Taskforce, der spiller en central rolle i digitaliseringen af den danske forvaltning. Imidlertid virker det ikke som om, åbenhed i forhold til borgerne er noget, man aktivt tilstræber i det arbejde, der finder sted hos Taskforce. Man er bevist om offentlighedsaspektet, men har tilsyneladende ikke prioriteret det særlig højt, hvilket risikerer at skabe store problemer. De erfaringer, der er gjort hos DICAR viser, at hvis man ikke tænker i åbenhed fra begyndelsen, når forvaltningsområder digitaliseres, kan det være teknisk svært at indføre bagefter. DICAR står for Dansk Institut for Computer-Assisted Reporting .
Det er tiltrængt, at elektronisk aktindsigt reguleres i offentlighedslovgivningen. Konkret er der i dag mange områder, hvor borgerne har en digital adgang til informationer, men der eksisterer fortsat ingen overordnet standard for myndighedernes forpligtelse til at formidle informationer til borgerne. Det betyder, at borgerne i dag må tage til takke med, hvad de enkelte myndigheder vælger at udnytte den moderne teknologi til. Dette er principielt utilfredsstillende. Der bør sikres en lovhjemmel for et højt, ensartet niveau af elektronisk aktindsigt, der forpligter myndigheder og andre offentlige instanser. Der er blandt andet behov for at sikre:
Borgernes adgang til information i elektronisk form
Borgerne skal have krav på at modtage dokumenter fra det offentlige i elektronisk form, såfremt de ønsker det, fx på en diskette eller som elektronisk post. Dette bør fremgå udtrykkeligt ved lov.
Postlister
I Danmark har en borger – modsat i de andre nordiske lande – kun ret til aktindsigt i sager, som vedkommende er bekendt med på forhånd. Det skyldes, at offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2 kun giver ret til aktindsigt i en sagsjournal. Der er ikke nogen almindelig adgang til en offentlig myndigheds journaler, registre eller andre fortegnelser over verserende og afsluttede sager. Det indebærer, at offentlighedsloven ikke sikrer aktindsigt i offentlige myndigheders postlister; lister over dagens ind- og udgående post.
Flere kommuner har dog anerkendt behovet for offentlige postlister, og har – siden det såkaldte ”Forsøg med åbne postlister på Internettet” blev iværksat i slutningen af 1997 – valgt at offentliggøre deres postlister. Dette gælder på nuværende tidspunkt for omkring 30 myndigheder, herunder tre amter, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling og Danmarks Journalisthøjskole . Erfaringerne har overvejende været meget positive . Det har vist sig muligt at gøre postlisterne tilgængelige uden nævneværdige omkostninger eller besvær for kommunerne; og borgerne, ikke mindst journalister, er blevet bedre i stand til at følge med i, hvad der foregår.
Der er derfor al mulig grund til at udbrede de åbne postlister til resten af landets kommunale og statslige myndigheder ved lov. Lovgrundlaget skal sikre, at der gælder ensartede regler for både ind- og udgående post, og at der benyttes standardiserede systemer i hele landet.
Dagsordener, referater og bilag til kommunalbestyrelses- og udvalgsmøder
På samme måde som med postlister har der i et tilsvarende antal kommuner bredt sig en forståelse af, at der skal være bedre adgang til indsigt i nærdemokratiet. En anerkendelse af, at den teknologiske udvikling i dag gør det mulig at bringe princippet om mødeoffentlighed ved kommunebestyrelsesmøder ind i det 21. århundrede. Det vil sige at gøre dagsordener, referater og bilag til ikke bare kommunalbestyrelsesmøder, men også udvalgsmøder, offentlige på internet. Det er en stor fordel for borgerne, der jo er forholdsvis tætte på deres lokale beslutningstagere, og ikke mindst en hjælp for pressen.
Information af den slags kommer de fleste ved i et eller andet omfang, og der bør derfor indføres regler, som sikrer en ensartet offentliggørelse af den type information på internet.
Adgang til databaser med ikke-følsomme oplysninger.
Offentlige myndigheder råder over mange databaser med ikke-følsom information. Sådanne databaser er primært tænkt som redskab i en forvaltningssammenhæng, men kan desuden være af interesse for journalister. IT-udviklingen er også slået igennem på redaktionerne, og mange journalister er i dag i stand til at sætte sig ind i et sådan datamateriale og behandle det, så det ender med historier af relevans for borgerne.
Derudover vil nogle databaser givetvis indeholder information, som er direkte forståelig og anvendelig for borgerne. Fx den type oplysninger, som uddannelsesinstitutioner skal gøre tilgængelige på internet ifølge regeringens lovforslag om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne.
For så vidt angår situationen med journalister og databaser, har man indset mulighederne i Nordjylland, hvor flere kommuner er gået ind i et samarbejde med DICAR om at give indsigt i databaser ud fra en forståelse af, at myndighedernes data er offentlighedens ejendom. Dette forsøg finder sted som led i projektet ”Det Digitale Nordjylland” ,
Disse lokale forsøg på en bedre offentlighed for borgerne må indenfor den nuværende lovs rammer ske efter princippet om meroffentlighed. Det betyder, at borgerne står uden retskrav på disse former for offentlighed, og at det sker på myndighedernes præmisser. En uholdbar retstilstand for fremtiden, hvor en generel forbedring af elektronisk offentlighed i Danmark bør sikres ved lov.
Der er i øvrigt behov for at fastsætte regler, som forpligter myndigheder til at foretage redigering af databaser med personfølsomme oplysninger, så journalister kan få udtræk med de poster, der ikke er personfølsomme. Dette er umiddelbart enkelt at gennemføre teknisk set.
Men det er vigtigt at komme i gang med det samme, når nye edb-systemer indføres hos offentlige myndigheder. Der skal tænkes åbenhed fra begyndelsen. Her kan Finansministeriets Taskforce spille en stor rolle.
Adgang til søgesystem, rapportgeneratorer og emneordsoversigter
I myndighedernes systemer anvendes i stadig større udstrækning en række hjælpeværktøjer til sagsbehandlere til at skabe sig overblik over sager og lave analyse. Det indgår i stigende grad som beslutningsgrundlag, og derfor bør der sikres adgang til disse ting for offentligheden. Ikke bare til at se de udtræk, som myndighederne har foretaget, men til selv at spørge ind i systemerne for at danne ny viden. Her er det især søgesystemer, rapportgeneratorer og emneordsoversigter, der bør sikres indsigt i og adgang til at benytte.
Standardiserede systemer
Uanset om vi taler om postlister eller adgang til databaser er det vigtigt at nævne behovet for standardiserede systemer. Det er nødvendigt, for at information bliver lige let tilgængelig overalt i Danmark. Der bør være adgang til information i enhver form, så det ikke er måden at lagre data på, der afgører, om de kan offentliggøres. Det skal kun være indholdet af informationen, som skal være afgørende for om, der kan gives indsigt heri. Hos DICAR har man mange eksempler på, at adgangsregler ændres, når data flytter fra papir til elektronik i forvaltningen.
At information ønskes leveret på standardformat betyder, at myndighederne skal være i stand til at trække en version ud af deres systemer, som kan læses i andre programmer. Det vil for eksempel for databaser sige i PC-databaseformat, i regneark, tekstiler, eller at materialet er gjort tilgængeligt på internet.
2.3. Udlicitering afskærer borgernes indsigt på vitale livsområder
Flere og flere traditionelle offentlige opgaver udføres i dag i privat regi: Enten ved udlicitering af offentlige opgaver til private firmaer eller som følge af dannelsen af offentlige selskaber. Begge dele har medført, at borgernes adgang til aktindsigt på disse områder er blevet udraderet.
Det skyldes for det første, at offentlighedsloven i §1 begrænser lovens anvendelsesområde til primært kun at gælde for ”offentlig forvaltning” , hvilket i dag er et noget forældet perspektiv, når udviklingen går i retning af, at private firmaer i stigende omfang tager sig af offentlige opgaver.
For det andet kan det konstateres, at der fra politisk side har været stor opbakning til hemmeligholdelse i form af bekendtgørelser og særlove, der undtager aktindsigt i relation til udlicitering og offentlig selskabsdannelse.
Aktindsigt er den ultimative demokratiske kontrolforanstaltning for at sikre, at der forvaltes efter regler og valgløfter, og at magten ikke misbruges. Hvor denne kontrol ikke er mulig, har politikere og embedsmænd, der lægger større vægt på egne behov frem for borgernes, frit spil. Et eksempel er sagen om Peter Brixtoftes ledelse af Farum kommune. En bedre adgang til aktindsigt kunne formentlig i tide have afsløret kritisable licitationsaftaler, eller have afskrækket parterne fra at indgå kritisable aftaler.
Adgangen til at få information hos private firmaer, der indgår en aftale med det offentlige om salg af varer eller serviceydelser, er udelukket på grund af § 1 i offentlighedsloven.
Der er heller ingen ret til aktindsigt i en sådan aftale hos statslige og kommunale myndigheder. Offentlighed er her undtaget ved to bekendtgørelser om det offentliges indkøbsaftaler . Disse regler omfatter også licitation af offentlige opgaver til private virksomheder, såsom rengøring af hospitaler, skoler, hjemmepleje for ældre m.m..
Den manglende aktindsigt i indkøbsaftaler vedrører både tilbudsfasen, herunder sagkyndige vurderinger, og de indgåede aftaler, så længe de løber.
Pressen kan altså gå ud og filme nullermænd i skoler og på hospitaler, men undersøge om der findes en naturlig forklaring mellem serviceydelsens kvalitet og pris, kan i dag ikke lade sig gøre.
Ret til aktindsigt er også udelukket, når offentlige opgaver bliver udført af en selvstændig offentlig virksomhed (fx DSB) eller et offentligt aktieselskab (fx Post Danmark), selv hvor staten ejer alle aktierne i selskabet. Sådanne foretagender falder ikke længere ind under ”offentlig forvaltning” (offentlighedslovens § 1). Heller ikke dokumenter, der knytter sig til selve selskabsdannelsen af en offentlig institution, er der adgang til aktindsigt i. Det fremgår imidlertid ikke af offentlighedsloven, men af lovgrundlaget for de offentlige selskaber .
Problemet med den manglende åbenhed i denne forbindelse er så rigeligt illustreret ved Combus-sagen. At lave Combus om til et aktieselskab satte jo ikke det kriseramte busselskab i stand til at operere på markedsvilkår. 700 mio. skattekroner blev bevilliget af Folketinget til selskabet, uden at offentligheden fik mulighed for at se, hvad deres penge gik til.
Der er i dag vandtætte skotter mellem på den ene side det offentliges overdragelse af opgaver til private og på den anden offentlighedens indsigt og mulighed for at kontrollere, at det går rigtigt for sig.
Det er et erklæret mål for den borgerlige regering, at flere og flere offentlige opgaver vil overgå til privat drift. Hvis ikke reglerne ændres, får det som konsekvens, at borgerne formenes adgang til aktindsigt på vitale livsområder i endnu større omfang. En problematisk udvikling for et samfund, der som det danske officielt går ind for åbenhed om offentlige anliggender. Derfor er det vigtigt, at der introduceres offentlighed i samspillet mellem staten/kommunerne og det private erhvervsliv, og at dette sikres ved lov.
Offentlighedslovens anvendelsesområde bør defineres, så den svarer til de nye realiteter. Der kan hentes inspiration i loven om aktindsigt i miljøoplysninger, hvor der anvendes et funktionelt kriterium og loven om retssikkerhed og administration på det sociale område, der fastslår i § 43, stk. 2, at når en myndighed overlader sociale opgaver til private virksomheder, selvejende institutioner mv. er disse omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven.
3. Underminering af offentlighed
Den danske offentlighedslov sikrer – i princippet – aktindsigt til ”al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning.” Men virkeligheden er en anden. Offentlighedsloven er siden sin ikrafttræden i 1985 blevet markant modificeret på flere måder og giver i sig selv ikke længere et sandfærdigt billede af, hvad der er borgernes ret til aktindsigt. Folketing og regering har gennem de seneste 10 år fraveget loven ved anden regulering i et sådan omfang, at offentlighedsloven er blevet undermineret. Dette vil her blive beskrevet nærmere .
3.1. Ændringer i selve loven
Offentlighedsloven er kun blevet ændret fire gange, hvoraf lovændringen i 1998 udgjorde en – set med pressens øjne – alvorlig begrænsning af lovens anvendelsesområde. Ved den lejlighed vedtog Folketinget at begrænse adgangen til aktindsigt i offentlige ansattes personalemapper . Baggrunden var angiveligt enkelte eksempler på, at rockertyper havde anmodet om aktindsigt i fængselsansattes personalemapper.
Ændringen har haft den konsekvens, at pressen i dag stort set ikke længere har adgang til andet end banale oplysninger om offentlige ansatte, hvilket måske kan synes rimeligt – ”Hvad kommer det pressen ved?”. Men lovændringen betyder reelt, at pressen ikke kan få adgang til notater, rapporter m.v., der også mere generelt udtrykker for eksempel kritik af embedsførelsen i dele af den offentlige sektor, hvis de pågældende dokumenter konkret udtrykker kritik af én eller flere ansatte.
Det betyder således, at pressen ikke vil få adgang til rapporter fra fx embedslæger eller Sundhedsstyrelsen om forholdene på et plejehjem, hvis rapporten konkret beskæftiger sig med de ansattes embedsførelse. Lovændringen har for at give et eksempel medført, at pressen blev nægtet aktindsigt i Patientklagenævnets endelige rapport om forholdene på plejehjemmet Plejebo, der indeholdt betydelig kritik af tidligere sigtede i sagen.
Det skal i parentes bemærkes, at den daværende konservative sundhedsordfører Henriette Kjær på den baggrund krævede åbenhed i nævnets afgørelser. Hun var i pressen citeret for følgende: ”Jeg ønsker ikke, at lægerne hænges ud, men offentligheden skal have bedre indblik i sager om lægefejl”.
Intet er sket siden.
3.2. Begrænsninger via bekendtgørelser
Offentlighedslovens § 3, stk. 1 indeholder en bemyndigelse til, at en minister under nærmere angivne betingelser kan fastsætte undtagelser i adgangen til aktindsigt . En sådan bemyndigelse er principiel betænkelig, fordi den betyder, at en minister ved hjælp af en administrativ retsakt – hvis tilvejebringelsesproces ikke indeholder nær de samme retsgarantier for borgerne, som en lov gør – kan fravige en lov om offentlighedens indsigt, som vedkommende selv eller embedsmænd tæt på ministeren er forpligtet af. Det ser for eksempel uheldigt ud, når en nyudnævnt minister, der tidligere sad som borgmester i en kommune, begynder sit nye virke med at lave en bekendtgørelse, der undtager kommunale myndigheders indkøbsaftaler fra offentlighedsloven.
§ 3, stk. 1 er blevet bragt i anvendelse ni gange ifølge Retsinformation , og det er karakteristisk for bekendtgørelserne, at undtagelserne fra offentlighed tilgodeser forskellige hensyn til privat erhvervsvirksomhed eller det offentliges økonomiske samarbejde med privat erhvervsvirksomhed . På dette sted skal nævnes to eksempler på sådanne hensyn. For det første er der de to bekendtgørelser, der er nævnt ovenfor i afsnit 2.3., og som undtager sager om indkøbsaftaler, herunder licitation, og privatisering. Disse bekendtgørelser er meget vidtgående, og man burde alene af den grund have forsøgt at gennemføre de nævnte undtagelser ved lov. Det er i øvrigt blevet anført, at bekendtgørelserne om indkøbsaftaler går ud over bemyndigelsen, og derfor er ulovlige .
For det andet er der hele det ”forvaltningsområde”, der har til formål at styrke den økonomiske vækst og erhvervsudvikling i udviklingslandene og østlandene i samarbejde med dansk erhvervsliv , er undtaget fra aktindsigt. Dette udelukker indsigt i, hvordan de skattekroner, der tilgår fondene, fordeles og anvendes af de private virksomheder, som modtager tilskud.
3.3. Begrænsninger i særlove
Selvom offentlighedsloven kun formelt er blevet ændret fire gange, har der udvikles sig en lovgivningstendens, som går ud på at ændre offentlighedsloven gennem anden lovgivning.
Det kan lade sig gøre fordi aktindsigt ikke er sikret på forfatningsniveau. Det er i praksis foregået ved, at Folketinget har vedtaget love, der angår en eller anden form for offentlig virksomhed, hvori der diskret er indføjet: ”Lov om offentlighed i forvaltningen finder ikke anvendelse…” eller anden formulering af tilsvarende indhold. Offentlighedsloven er på den måde blevet ændret i en del tilfælde, hvor sagsområder enten fuldstændigt eller delvist er blevet undtaget aktindsigt.
Og det er typisk sket fjernt fra den offentlige debat. Det er ikke godt. Aktindsigt er en af de få demokratiske kontrolforanstaltninger, borgerne har med henblik på direkte at se magthaverne i kortene; og skal denne rettighed begrænses, bør det naturligvis ske ved en offentlig debat, så befolkningen og pressen er klar over, hvilke informationskilder der udtørrer ved den pågældende lovregulering.
Dertil skal påpeges, at tendensen er markant. På nuværende tidspunkt findes der i hvert fald 35 eksempler på lovregulering, som undtager offentlighedsloven på forskellige måder . Af dem er der utvivlsomt nogle, som vedrører områder, hvor det kun er ret og rimeligt at begrænse offentlighed, men der er andre, hvor hensynet til offentligheden langt overstiger hensynet til den interesse, som har begrundet begrænsningen. Det er naturligvis sidstnævnte, som rent materielt udgør det største problem. For eksempel har offentligheden fået meget vanskeligt ved at vurdere, om kontrollen på området for produktsikkerhed og konkurrence udøves forsvarligt, da lovgrundlaget indeholder nogle ret brede undtagelser til offentlighedsloven .
Vi vil i den forbindelse undlade at fremhæve lovbekendtgørelserne, der forbyder aktindsigt i karaktergennemsnit i gymnasiet og hf. Det er et fremskridt, at regeringen har taget initiativ til, at borgerne i fremtiden slipper for de undtagelser til aktindsigt, der fremgår af disse to lovbekendtgørelser, og som så udpræget plejer særinteresser frem for borgernes interesse i at træffe beslutning om uddannelsesvalg på så oplyst et grundlag som muligt.
Udover skjulte forringelser af offentlighed indebærer den nævnte lovgivningstendens også, at der skabes en uoverskuelig retstilstand. En anvendelig rettighed for borgerne, som aktindsigt burde være, er i praksis blevet uhåndterlig, fordi der efterhånden findes mere end 40 love og bekendtgørelser, som regulerer adgangen til aktindsigt. Det er nødvendigt, men ikke nyt at påpege dette problem.
I en betænkning fra 1996, afgivet af Medieudvalget under Statsministeriet, står der:
”Men først skal der peges på en lovgivningstendens, som går ud på, at bestemmelser, der gør undtagelse fra offentlighedslovens hovedprincip om, at enhver har adgang til aktindsigt i administrative sager, indsættes i andre love end selve offentlighedsloven. Set fra offentlighedens synspunkt er der her tale om en uheldig lovgivningstendens. Det var ønskeligt, om undtagelser fra offentlighedsprincippet blev indarbejdet i offentlighedsloven, så myndigheder og andre brugere af loven ikke stedse må være opmærksomme på, om et dokument er undtaget fra aktindsigt i henhold til en særlig lov.”
Derudover skal det nævnes, at offentlighedens ret til indsigt også begrænses af særlige lovregler om tavshedspligt (offentlighedsloven § 14). For at få overblik over disse begrænsninger, skal man for det første gå på jagt efter bestemmelser om tavshedspligt og for det andet finde ud af om en bestemmelse er særlig eller ej. Det er vanskeligt at få et klart overblik også på dette felt .
Det er med andre ord vigtigt at offentlighedslovgivningen samles og opdateres; så dette eksempel på ”regeldanmark” erstattes af en overskuelig retstilstand. Det kan udmærket lade sig gøre; dét har svenskerne for længst bevist.
3.4. Andre love om offentlighed
I forlængelse af det foregående, skal der peges på et par andre love, som faktisk har forbedret adgangen til aktindsigt .
Miljøoplysningensloven fik Danmark på foranledning af et direktiv fra EU . Den betød en mærkbar forbedring af aktindsigten på dette enkeltområde, hvilket bl.a. åbnede for offentlighed i det hele taget i offentlige virksomheder som Storebælt- og Øresundsforbindelsen. Lovgivningen blev i øvrigt forbedret ved implementeringen af Århuskonventionen, så lovens adgang til aktindsigt i dag også omfatter domstolene, undtagelserne er snævrere, loven giver adgang til registre og databaser og den angiver en absolut tidsfrist for udlevering af oplysninger. Det vil sige en betydeligt bedre retstilstand, hvad angår miljøet, men som fint kunne inspirere til fremtidens åbenhed generelt vedrørende offentlig virksomhed i Danmark.
Derudover skal nævnes retsplejeloven, som fra 1999 har skabt en særlig adgang til aktindsigt for journalister i retsdokumenter . Taget i betragtning, at der ingen aktindsigt var tidligere, er disse nye rettigheder for journalister selvfølgelig et fremskridt. Ser man nærmere efter, bliver det åbenbart, at reglerne bør udbygges. Adgangen til retsdokumenter er stadig for snæver. Vi kan i den forbindelse henvise til Sverige og USA, hvor anklagemyndigheden af egen drift offentliggører fx anklageskriftet, inden sagen domsforhandles. En stor fordel for de pågældende landes journalister. Desuden mangler der fortsat en anerkendelse af, at domme retter sig eksternt mod almenheden, og ikke kun internt i domstolene. Der er brug for den nødvendige sikring af muligheden for at rekvirere domme til en rimelig pris eller gratis på internet samt at legalisere offentliggørelse af domme .
Men først og fremmest er der også på dette felt brug for en samlet offentlighedslovgivning, der omfatter alle områder for offentlig virksomhed, altså alle forvaltningsområder, men også offentlighed i retsplejen og i Folketinget for den sags skyld.
For så vidt angår lovgivningsdokumenter, er der først ret til aktindsigt, når lovforslag er fremsat (offentlighedsloven § 2, stk. 1). Denne bestemmelse giver ikke længere mening, al den stund det politiske og faktuelle grundlag for de enkelte love ofte er aftalt, før lovene fremlægges i Folketinget. Det vil i øvrigt også være passende om de regler, der vedrører Folketingets information til borgerne om lovgivning, i fremtiden blev reguleret ved lov i stedet for som nu ved en forretningsorden.
Som det er i dag forsømmer man den generelle adgang til aktindsigt og bruger krudtet på særområder, hvor aktindsigten henholdsvis forringes og forbedres. Under alle omstændigheder har Folketinget ironisk nok formået at gøre offentlighed og åbenhed til en jungle.
4. Andre problemer med loven
Selv efter 30 år med en offentlighedslov i Danmark oplever især mange journalister, at der fortsat hersker en Tavshedens Lov ude omkring i nogle af de offentlige myndigheder. Man møder en umiddelbar reservation hos offentligt ansatte, overskridelse af bestemmelserne om frist for svar, manglende konkret vurdering i de enkelte sager, ingen klagevejledning ved afslag på aktindsigt for at nævne nogle eksempler. Ind i mellem oplever man også en vis tendens til, at myndigheden hellere udleverer for lidt end for meget, hvilket jo er i strid med, at meroffentlighed bør overvejes, når der begæres aktindsigt.
Der er tale om en forældet forvaltningskultur, som desværre stadig spiller en rolle mange steder. Dertil skal retfærdigvis tilføjes, at vi også har oplevet mange gode møder med offentligt ansatte, som tænker i offentlighed og har indset, at det også gavner deres forhold til borgerne og kvaliteten af den offentlige forvaltning. Faktisk har det været en glædelig overraskelse for journalister i DICAR-regi at opleve fra deres samarbejde med embedsmænd i Nordjylland og Viborg om adgang til databaser, at embedsmændene har haft eller fået større forståelse for offentlighedens betydning.
Derudover er det påtrængende, at klageadgangen forbedres. I dag tager det almindeligvis 3 måneder at køre en sag gennem klagesystemet, hvis klageinstansen overhovedet vil beskæftige sig seriøst med de indsendte klager. Vi behøver ikke gå længere end til Farum, hvor man nærmest systematisk overtrådte offentlighedsloven, uden at tilsynsmyndigheden reagerede.
Efter den gældende offentlighedslov skal klager over afslag behandles af klageorganet på det pågældende område. Det betyder, at mange forskellige klage- og tilsynsorganer kan få klagesager om aktindsigt. Disse klage- og tilsynsorganer har specialviden på deres respektive faglige felter, men ikke om offentlighedslovgivningen. Det vil klart styrke klagesystemet, hvis der oprettes et særligt organ. Samtidig bør det præciseres, at klagesager om aktindsigt skal behandles hurtigt og gerne med en lovbestemt tidsfrist ligesom ved afgørelser i første instans. Den nuværende ordning kan inspirere myndigheder til at afslå aktindsigt vel vidende, at afgørelsen fra en klageinstans først vil komme 3 - 6 måneder senere.
Får en borger også afslag hos klageorganet, er den eneste mulighed at gå til Folketingets Ombudsmand, og så tager sagen et par år. Dette er utilfredsstillende, specielt fordi det langtfra hører til sjældenhederne, at ombudsmanden finder anledning til at kritisere offentlige myndigheder i aktindsigtsspørgsmål.
Vi mener også, at det bør overvejes, om behovet for beskyttelse af private forhold (offentlighedslovens § 12) har ændret sig. Det er givet, at der er en kerne af oplysninger om private forhold, som skal beskyttes, men grænserne for beskyttelsen bør overvejes. Specielt med henblik på situationer, hvor der er en tungtvejende offentlig eller privat interesse, som taler for offentlighed.
Sluttelig skal påpeges, at den nuværende adgang til aktindsigt omfatter dokumenter, der indgår i ”administrativ sagsbehandling”. Om end begrebet skal forstås meget bredt, så betyder afgrænsningen dog, at fx brochurer og internt undervisningsmateriale ikke er omfattet. Da der ikke er noget særligt hensyn at tage med hensyn til den type oplysninger, ønskes den nævnte afgrænsning ophævet.
5. Hvad nu?
Som det er blevet gennemgået i notatet, er der både behov for ved lov at sikre rettigheden om aktindsigt i oplysninger samt tilgængeligheden af oplysninger for borgerne. Denne sondring kan også udtrykkes sådan, at åbenhed i den danske forvaltning bør sikres bedre både i forhold til aktindsigt efter begæring og direkte aktindsigt.
Vi anbefaler regeringen at tage initiativ til en ny offentlighedslovgivning, der tilgodeser begge elementer i sondringen, altså skabe to stærke love i stedet for den nuværende retstilstand med én svag almen offentlighedslov og mindst 40 andre særreguleringer (love og bekendtgørelser).
I opsummeret form er vores forslag til forbedringer følgende:
Vedr. aktindsigt på begæring
At det med EU som forbillede sikres, at borgerne, der beder om aktindsigt, kan modtage dokumenterne elektronisk i det ønskede format.
At der skabes en adgang for journalister til at få indsigt i offentlige myndigheders databaser med ikke-følsomme oplysninger.
At det sikres, at offentlighedslovgivningen også gælder i betydeligt omfang, når offentlige opgaver udliciteres, og når offentlige institutioner bliver organiseret i selskabsform, så den demokratiske kontrol er mulig.
At skabe en overskuelig retstilstand.
At den konstante ”underminering” af offentlighedsloven ved særlov og bekendtgørelser undersøges nærmere, og hvor det er rimelige undtagelser indskrives disse i en offentlighedslov, så alle retsgarantier iagttages.
At forbuddet mod aktindsigt i personalemapper revideres, så pressen ikke formenes adgang til oplysninger, der vedrører sager om offentlige ansattes eventuelle kritisable adfærd i tjenesten eller , kritisable forhold på institutioner.
At der gennemføres en forbedring i adgangen til og anvendeligheden af retsdokumenter. Og at reguleringen af offentlighed i retsplejen sker i samme lov, som regulerer offentlighed i forvaltningen.
Ny lovgivning bør også omfatte regler om åbenhed i Folketingets arbejde, som i dag er fastsat i en forretningsorden.
Undtagelsen angående aktindsigt i lovgivningsdokumenter forud for lovforslags fremsættelse (offentlighedsloven § 2, stk. 1) bør fjernes, eftersom det politiske og faktuelle grundlag for de enkelte love ofte i dag er aftalt, før lovene fremlægges i Folketinget.
At tilstræbe en adgang til aktindsigt i stil med den, der er sikret ved lov om miljøoplysninger.
At forbedre klagesystemet.
At udvide lovens anvendelsesområde udover ”administrativ sagsbehandling”
Gøre det muligt at tilgodese tungtvejende private og offentlige interesser i § 12 og præcisere §13, stk. 1, nr. 2.
Disse forslag til forbedringer vil egne sig til regulering i en ny Lov om aktindsigt i offentlig virksomhed.
Vedr. direkte aktindsigt
Det bør ske en sikring ved af den elektronisk aktindsigt, forstået som en standardiseret adgang til direkte aktindsigt på internet angående:
Postlister,
Dagsordener, referater og bilag til kommunalbestyrelses- og udvalgsmøder,
Dokumenter knyttet til lovgivningsprocessen, som det i praksis allerede er etableret.
Databaser med information, der er umiddelbart relevant for borgerne, som fx oplysninger om uddannelser,
Adgang til søgesystem og emneordsoversigter
Disse forslag til forbedringer vil egne sig til regulering i en ny Lov om offentlige myndigheders informationsformidling, der støtter op om aktindsigtsloven.
Det vil kræve tid – men især mod – af regeringen at ændre offentlighedslovgivningen til det bedre. Disse ønsker, som vi har forsøgt at skildre dem, er blandt de mest centrale i et demokrati; de vedrører et kernepunkt i vores vestlige civilisation og demokratiopfattelse: Åbenhed, gennemsigtighed, borgernes mulighed for at kontrollere og have tillid til magthaverne.
Vi kan stærkt opfordre til og håbe på, at en ny regering vil gør det til en del af sit politiske livsgrundlag at skabe en dansk offentlighedslovgivning, der er på højde med de bedste i verden – og på højde med den opfattelse, vi har af os selv og vores nation.
Søg
Læs mere
Se alle dokumenter om emnerne i denne artikel:
HOLD DIG ORIENTERET
Få et tip om nye artikler og kurser: