Document Actions

Ingen offentlighed hos Offentlighedskommisionen

Instans: Folketingets Ombudsmand - dato: 06/08/2005

 

Offentliggjort 08/24/2005

 

Resumé:

Åbenhedskomitéen fik afslag, da den søgte aktindsigt ved Offentlighedskommissionen. Da komitéen klagede til Folketingets Ombudsmand, måtte der udpeges en såkaldt ”sætteombudsmand”, fordi Folketingets Ombudsmand er formand for Offentlighedskommissionen. Sætteombudsmanden konkluderer, at det var berettiget at afslå med henvisning til, at offentlighedsloven generelt undtager lovgivningssager, indtil lovforslag er fremsat. Han fandt desuden, at hensynet til gennemførelse af interne overvejelser i Offentlighedskommissionen har forrang for offentlighedens interesse, og at det derfor også var berettiget at afslå ”meroffentlighed”.

 

Tekstens ordlyd:

1. I skrivelse af 25. november 2003 til Folketingets Ombudsmand klagede De over, at Offentlighedskommissionen havde afslået at give Dem aktindsigt i kommissionens dokumenter. Desuden klagede De over, at kommissionen ikke havde imødekommet Deres anmodning om partsaktindsigt i sagen om Deres begæring om aktindsigt i kommissionens dokumenter. I skrivelse af 19. januar 2004 til landsdommer Holger Kallehauge, som Folketingets Retsudvalg den 23. december 2003 i medfør af ombudsmands-lovens § 29, stk. 1, havde anmodet om at udøve ombudsmandens funktioner i denne sag, uddybede De Deres klage med hensyn til spørgsmålet om udlevering af kommissionens journallister. I skrivelse af 12. februar 2004 til landsdommer Kallehauge præciserede De yderligere Deres klage vedrørende dette spørgsmål. I skrivelser af 9. februar og 26. maj 2004 har Offentlighedskommissionen afgivet udtalelser i anledning af Deres klager. Ved skrivelse af 8. oktober 2004 anmodede Folketingets Retsudvalg mig i medfør af ombudsmandslovens § 29, stk. 1, om at udøve ombudsmandens funktioner i sagen i stedet for landsdommer Kallehauge. De har i kopi fået tilsendt Offentlighedskommissionens ovennævnte udtalelser med henblik på Deres eventuelle bemærkninger. Udtalelsen af 9. februar 2004 fik De ved en beklagelig fejl først tilsendt den 22. december 2004. De har på grund af travlhed bedt om udsættelse en del tid og efter brevveksling herom, har jeg med Deres skrivelse af 26. april 2005 modtaget Deres afsluttende bemærkninger.

2. Af Justitsministeriets kommissorium af 16. maj 2002 for Offentlighedskommissionen fremgår:

1. Regeringen har besluttet at nedsætte en offentlighedskommission med den opgave at fremkomme med forslag til en ny samlet offentlighedslov.

Det overordnede sigte skal være at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning og i den forbindelse tilpasse loven til nutidens forhold, herunder i relation til den udvikling, der har fundet sted med hensyn til bl.a. statslige selskaber, udlicitering, digitalisering samt nye og ændrede arbejdsstrukturer i forvaltningen.

2. Den gældende offentlighedslov trådte i kraft den 1. januar 1987 (lov nr. 572 af 19. december 1985). Loven afløste den tidligere offentlighedslov fra 1970.
Loven er siden ændret enkelte gange. Bl.a. blev der i 1998 gennemført en ændring af reglerne om aktindsigt i offentligt ansattes personalesager.

Loven regulerer den almindelige adgang for offentligheden til efter begæring at få aktindsigt i den offentlige forvaltnings dokumenter. De særlige regler om aktindsigt for den, der er part i en afgørelsessag, findes således ikke i offentlighedsloven, men i forvaltningslovens kap. 4.

Endvidere findes der regler om aktindsigt i særlovgivningen, herunder i lov om aktindsigt i miljøoplysninger og lov om patienters retsstilling.
6. Det er nu 15 år siden, at offentlighedsloven trådte i kraft, og loven fungerer i dag i et samfund, der på en række områder er meget forskelligt fra det, som loven blev til i.

Bl.a. som følge heraf har der jævnligt været peget på spørgsmål og problemstillinger af central betydning i forhold til loven, og også i myndighedernes praksis har loven på væsentlige områder givet anledning til tvivlsspørgsmål og overvejelser. Der henvises bl.a. til det, der er anført under pkt. 4 og 5 ovenfor.

På den baggrund finder regeringen, at tiden er inde til at nedsætte en offentlighedskommission, der skal forberede en samlet revision af offentlighedsloven med det overordnede sigte, der er anført ovenfor under pkt. 1.
Kommissionen skal beskrive gældende ret på området og overveje, i hvilket omfang der er behov for lovændringer. Kommissionen skal i den forbindelse vurdere og beskrive de økonomiske og administrative konsekvenser af sådanne ændringer.

Kommissionen skal inddrage erfaringer fra andre relevante lande, herunder Norge og Sverige.

Kommissionens arbejde skal ikke kun omfatte de spørgsmål og problemstillinger, der er omtalt under pkt. 4 og 5 ovenfor, men alle spørgsmål med tilknytning til offentlighedsloven, som kommissionen finder relevante.

På grundlag heraf skal kommissionen fremkomme med et forslag til en ny samlet offentlighedslov. Kommissionen kan i tilknytning hertil fremkomme med forslag til ændringer i anden lovgivning, herunder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt.

7. Kommissionens formand er professor, dr.jur. Hans Gammeltoft-Hansen. Næstformand er landsdommer John Vogter, Vestre Landsret.

Det fremgår videre, at kommissionen sammensættes af medlemmer udpeget efter indstilling fra Statsministeriet, Finansministeriet, Økonomi- og Erhvervsministeriet, Indenrigs- og Sundheds-ministeriet, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Justitsministeriet, Rigsadvokaten, Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen i Danmark, Københavns og Frederiksberg Kommune, Københavns Universitet og Århus Universitet, Danske Dagblades Forening, Dansk Journalistforbund, Danmarks Journalisthøjskole, Danmarks Radio, TV 2, Sammenslutningen af lokale radio- og tv-stationer i Danmark, Dansk Folkeoplysnings Samråd, (2 medlemmer) og Det Danske Center for Menneskerettigheder.

Til slut i kommissoriet er anført:

Kommissionen kan i forbindelse med sit arbejde afholde møder og drøfte spørgsmål med repræsentanter for andre berørte myndigheder og organisationer mv.

Kommissionens sekretariatsfunktioner varetages af Justitsministeriet i samarbejde med ombudsmandsinstitutionen og på relevante områder Finansministeriet."

3. I fortsættelse af en telefonisk henvendelse den 28. august 2003 til ombudsmandens kontor om en samtale med ombudsmand Hans Gammeltoft-Hansen i dennes egenskab af formand for kommissionen skrev De den 10. september 2003 således til offentlighedskommissionen:

Begæring am aktindsigt
I henhold til Lov om offentlighed i forvaltningen anmoder Åbenhedskomiteen om aktindsigt i Offentlighedskommissionens arbejde. Komiteen beder om at blive bekendt med alle aktstykker, herunder bl.a. evt. notater, mødereferater og offentlighedskommissionens journal-liste, samt skriftlig oplysning om, hvorvidt alle aktstykker i sagen vil blive stillet til vores rådighed.

Såfremt der efter Deres opfattelse er lovhjemmel til at undtage aktstykker i denne sag fra aktindsigt, beder vi om følgende:

1. en angivelse påført journal-listen ved de aktstykker, som med lovhjemmel er undtaget aktindsigt.

2. ekstrakter af de aktstykker, som med lovhjemmel er undtaget aktindsigt, jf. bl.a. § il i lov om offentlighed i forvaltningen.

3. en redegørelse og herunder en begrundelse for, hvorfor vi med lovhjemmel efter Deres opfattelse ikke er berettiget til at modtage eventuelle aktstykker, jf. bl.a. §§ 12 og 13 i lov om offentlighed i forvaltningen samt § 24, stk. 1 i forvaltningsloven.

Komiteen anmoder om at få tilsendt kopi af sagens journalliste, registre og andre fortegnelser, som vedrører den pågældende sags dokumenter."

Kommissionen besvarede i en skrivelse af 1. oktober 2003 Deres anmodning således:

Offentlighedskommissionen har nøje overvejet Deres henvendelse, men har imidlertid ikke fundet grundlag for at imødekomme Deres anmodning. Baggrunden herfor er følgende:

Efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., gælder loven ikke i sager om lovgivning, før lovforslag er fremsat for Folketinget.

Efter kommissoriet har Offentlighedskommissionen til opgave at fremkomme med forslag til en ny samlet offentlighedslov. Kommissionens materiale indgår således i en sag om lovgivning, hvor lovforslag endnu
ikke er fremsat for Folketinget, og der er på den baggrund ikke på nuværende tidspunkt ret til aktindsigt i kommissionens materiale.

Offentlighedskommissionen har overvejet, om De bør have adgang til kommissionens materiale i medfør af princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. Kommissionen har imidlertid ikke fundet grundlag herfor og har i den forbindelse lagt vægt på, at væsentlige hensyn til kommissionens arbejde tilsiger, at der er fortrolighed omkring kommissionens materiale, herunder om kommissionens drøftelse og overvejelser.

Offentlighedskommissionen skal beklage den sene besvarelse."
I en skrivelse af 2. oktober 2003 til Offentlighedskommissionen udbad De Dem som part i sagen om Deres aktindsigtsbegæring aktindsigt i samtlige dokumenter samt journalliste i denne sag. Denne anmodning gentog De i skrivelse af 25. oktober 2003.
4. Ved skrivelse af 25. november 2003 indgav de Deres klage til Folketingets Ombudsmand. I skrivelsen har De blandt andet anført:

"Klagen kort
Åbenhedskomiteen er ikke tilfreds med Offentligheds-kommissionens altomfattende afslag på vores ønske om aktindsigt i kommissionens arbejde. Vi er ligeledes heller ikke tilfredse med Offentlighedskommissionens sagsafvikling af vores aktindsigtsbegæring. Afviklingen har været præget af rod i sagsakten, manglende overholdelse af tidsfrister og manglende stillingtagen til en konkrete begæring iht. forvaltningsloven.

Åbenhedskomiteens påstande
Det er Åbenhedskomiteens principale påstand, at offentlighedskommissionen uden nødvendig lovhjemmel har afvist vores ønske om fuld aktindsigt. Det er vores subsidiære påstand, at vores ønske om aktindsigt skal delvist imødekommes. Mere subsidiært påstår vi, at sagens journalliste under alle omstændigheder skal udleveres.

Uddybning af klage over manglende imødekommelse af aktindsigt i Offentlighedskommissionens arbejde
Når Åbenhedskomiteen ikke er tilfreds med et altomfattende eller delvist afslag på begæring om aktindsigt skyldes det bl.a.,

1. at Offentlighedskommissionen ikke har et snævert beskrevet kommissorium,
2. at Offentlighedskommissionen ikke har fastsat en deadline for sit arbejde,
3. at kun den lovgivningspolitiske proces i kommissionsarbejde bør beskyttes,
4. at Åbenhedskomiteen har en særlig interesse i at kunne følge Offentlighedskommissionens arbejde,
5. at udlevering af Offentlighedskommissionens journalliste ikke ses at hindre beskyttelse af den lovgivningspolitiske proces.

ad. 1.På Justitsministeriets hjemmeside ... kan man læse kommissoriet, som ligger til grund for Offentlighedskommissionens arbejde. Her anføres bl.a. i afsnit 6:
Kommissoriet er på ingen måde snævert, da det udover Offentlighedsloven umiddelbart kan berører Forvaltningsloven og arkivloven. Herudover vil mange særlovgivninger blive berørt. Det bunder i Offentlighedslovens 10 ministerbemyndigelser, som har muliggjort og medført, at et meget stort antal særlove under andre ministerier end justitsministeriet, er blevet ændret primært mhp. at indskrænke Offentlighedslovens kontrol-muligheder for borgere og presse. Åbenhedskomiteen har konstateret, at Offentlighedsloven er blevet ændret i størrelsesordnen 320 gange enten gennem hovedloven eller særlove. Langt de fleste ændringer er dog sket i særlove.

ad. 2.
De tidligere arbejdsperioder mhp. at skabe partsoffentlighedslov og offentlighedslov har været meget langvarige. Perioder på op til 15 år er ikke unormale. Offentlighedskommissionen har ikke fået fastsat en slutdato for sit arbejde. På den baggrund må man imødese, at det nuværende arbejde meget vel kan komme til at strække sig over en tilsvarende periode.

I FOB 1991, side 47 ff. anføres bl.a.:
Det kan ikke siges, at det foreliggende lovgivnings-projekt har et bestemt, relativt præcist angivet indhold, særlig i henseende til hvilke emner der søges reguleret, jf. punkt 1. Da der heller ikke er en tidsfrist for færdiggørelse af arbejdet, er betingelserne for anvendelse af Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelse i § 2, stk. 1, 2. pkt. ikke til stede.

ad. 3.
Det er vores opfattelse og helt i overensstemmelse med tidligere afgørelser hos Folketingets Ombudsmand at formålet med undtagelsen i Offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. alene er at beskytte den politiske proces. I FOB 1991, side 47 ff. anføres bl.a.:

Efter Åbenhedskomiteens opfattelse er det er evident, at ikke alle dokumenter kan siges at indgå i en lovgivningssag.

Komiteen er af den opfattelse, at det ikke er i overensstemmelse med lovens intentioner, at f.eks. uopfordrede henvendelser til nedsatte lovforberedende kommissioner skal kunne undtages fra ønsket om aktindsigt. Det er ligeledes uforståeligt, at vi ikke kan få indsigt i, hvem offentlighedskommissionen selv henvender sig til.

I øvrigt bemærkes det, at der ikke findes egentlig politiske beslutningstagere i kommissionen, hvorfor det ikke ses, at der er en politisk beslutningsproces at beskytte på nuværende tidspunkt.

ad. 4.
Det er Åbenhedskomiteens opfattelse, at vi alene ud fra princippet om meroffentlighed burde have fået adgang til sagen.

På borgernes vegne har stifterne af Åbenhedskomiteen igennem de seneste 12 år arbejdet med offentlighedslovens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning og herunder den stadige svækkelse og manglende efterlevelse af loven. Arbejdet er fra 1997 blevet formaliseret i Åbenhedskomiteen ... Komiteen har i en række sager afprøvet loven og har løbende rådgivet borgere og organisationer om de problemer, der opstår/kan opstå, når man søger at skabe åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning. Vi har gennem vores erfaringer prøvet at vejlede disse borgere om de faldgruber, som er forbundet med at søge aktindsigt. Komiteens arbejde er formentlig enestående i den forstand, at vi ikke er bekendt med andre borgergrupper, som beskæftiger sig med offentlighedsloven og dens anvendelse og mangler. Mangler som især gør sig gældende i den kommunale forvaltning.

Senest er vores arbejde blevet omtalt i Magtudredningens "offentlighed i det offentlige" af professor Tim Knudsen.
På baggrund af vores unikke arbejde, mener vi, at vi har en særlig berettiget interesse i at kunne følge med i offentlighedskommissionens arbejde. Vores arbejdsformål er jo netop sammenfaldende med det overordnede sigte, som man kan læse om i kommissoriet. Her anføres bl.a. i afsnit 1.:

1r
Det overordnede sigte skal være ... samt nye og ændrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen."

Åbenhedskomiteen har bemærket, at sammensætningen af kommissionen ikke er til gunst for den målgruppe loven henvender sig til. Der er en overvægt af medlemmer med tilknytning til den forvaltning, som skal kunne kontrolleres gennem brug af Offentlighedsloven. Endvidere sidder der en række personer, som formentlig modtaget statsstøtte i en eller anden form eller som er knyttet til statsorganisationer. Borgerne som denne lov henvender sig til er i klart undertal, hvis de overhovedet er repræsenteret. Pressen bidrager med en række medlemmer. Da henvendelser fra borgere og presse med hjemmel i Offentlighedslovens praksis behandles vidt forskelligt, er pressens repræsentation ikke nødvendigvis en garanti for at borgernes rettigheder varetages.

Bl.a. af disse grunde bør der skabes åbenhed i arbejdet om en ny Offentlighedslov og derfor synes det mærkværdigt, at meroffentlighedsprincippet ikke er blevet anvendt til at give Åbenhedskomiteen den ønskede aktindsigt.

ad.5.
O/enhedskomiteen er uforstående over for, at Offentlighedskommissionen ikke har forholdt sig konkret til vores eksplicitte ønske om aktindsigt i sagens journalliste. Om en sags journalliste har Folketingets Ombudsmand bl.a. udtalt, at den ex-officio bør udleveres til den aktindsigtssøgende. Det ses i øvrigt ikke, hvorledes udlevering af sagens journalliste kan have betydning for den politiske beslutningsproces.

Uddybning af klage over sagsbehandlingen
Som det fremgår af afsnittet "Sagens hidtidige afvikling" er sagen mærket af en række forhold, som efter vores opfattelse ikke lever op til god forvaltningsskik.

Vi vil gerne i den forbindelse især henlede opmærksomheden på den manglende kontrol med sagsaktens dokumenter samt det faktum, at sagen indtil nu ikke har været afviklet i overensstemmelse med Offentlighedslovens § 16, stk. om en 10-dages svarfrist samt, at vi den anledning har måtte fremsende 4 rykkere.

Endvidere synes besvarelserne fra Offentlighedskommissionen at savne en tilstrækkelig juridiske gennemgang af sagen i overensstemmelse med kravene fra forvaltningsretten.

Sidst vil vi nævne, at det forekommer overraskende, at vi fortsat ikke har modtaget svar på vores anmodning om aktindsigt i vores egen aktindsigtssag. I sidste uge har vi telefonisk kontaktet sagsbehandler Jens-Christian Bulow, som har udtalt, at han ikke havde forstået, at vi har bedt om aktindsigt i vores egen aktindsigtssag. Teksten i vores brev af 2003.10.02 synes ikke at kunne misforstås:

"Sagsforløbet giver anledning til to tiltag fra Åbenhedskomiteens side:
• Iht. Forvaltningsloven anmoder vi som part i sagen om vores aktindsigtsbegæring om aktindsigt i samtlige dokumenter samt journalliste, som indgår i aktindsigtsbegæringens behandling på Deres kontor.
Vi har gentaget denne tekst i brev af 2003.10.25 og rykket for svar i brev af 2003.11.10.
5. I anledning af Deres henvendelse om partsaktindsigt skrev Offentlighedskommissionens sekretariat den 12. december 2003 således til Dem:
"De har ved brev af 25. oktober 2003 anmodet om partsaktindsigt i dokumenterne i Deres sag om aktindsigt i Offentlighedskommissionens materiale.

I den anledning vedlægges sagens dokumenter.

Sekretariatet har dog undtaget et dokument fra aktindsigt. Ved afgørelsen om at undtage dokumentet har sekretariatet lagt vægt på, at det pågældende dokument har karakter af et internt dokument, som kan undtages efter forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Sekretariatet har overvejet, om der bør meddeles Dem aktindsigt i det pågældende dokument ud fra princippet om meroffentlighed, men har ikke fundet grundlag herfor. Der er i den forbindelse lagt vægt på de hensyn, der ligger bag bestemmelsen i § 12, stk. 1, herunder hensynet til at beskytte sekretariatets interne overvejelser.

Sekretariatet skal beklage den sene besvarelse af Deres anmodning."
Den 16. december 2003 skrev De i anledning heraf således til Offentlighedskommissionen:
"Begæring om aktindsigt. Manglende journalliste

D.d. har Åbenhedskomiteen modtaget Deres brev dateret 2003.12.12 som svar på Åbenhedskomiteens brev af 2003.10.02, hvor vi anmodede vi på ny om aktindsigt i Offentlighedskommissionens arbejder på baggrund af en fejl i grundlaget for Deres afgørelse af 2003.10.01. Deres brev indeholder en kopi af en række dokumenter. I vores aktindsigtsbegæring har vi indledningsvist udelukkende bedt om at få tilsendt sagsaktens journalliste.

Da journallisten ikke ses vedlagt, må vi på ny bede Dem fremsende den ønskede journalliste.

Vi gør opmærksom på, at Folketingets Ombudsmand har udtalt, at myndighederne ex officio bør fremsende sagens journalliste. Ombudsmanden har i FOB 1989.268 bl.a. udtalt om journallister:
Den 19. januar 2004 skrev De bl.a. således til landsdommer Kallehauge:
"Offentlighedskommissionen har fortsat ikke fremsendt en journalliste over de dokumenter, som indgår i sagen. I den anledning har Åbenhedskomiteen på ny i brev af 2003.12.16 skrevet til Offentlighedskommissionen mhp. at få udleveret journallisten. Brevet vedlægges som bilag.

Åbenhedskomiteen ønsker fortsat at få udleveret journallisten i såvel sagen om vores egen aktindsigtsbegæring som sagen om Offentlighedskommissionens arbejde i tilfælde at de føres særskilt."
Den 9. februar 2004 skrev Offentlighedskommissionen således til Dem:

"Ved brev af 12. december 2003 traf Offentligheds-kommissionen afgørelse om Deres anmodning om partsaktindsigt i Deres sag om aktindsigt i kommissionens materiale.

De har ved brev af 16. december 2003 klaget over, at der ikke med offentlighedskommissionens afgørelse af 12. december 2003 fulgte en journalliste for aktindsigtssagen.

I den anledning vedlægges udskrift af journallisterne for aktindsigtssagen.

Offentlighedskommissionen skal beklage, at De ikke har modtaget underretning om baggrunden for, at der ikke inden 10 dage efter Deres anmodning om partaktindsigt har kunnet træffes afgørelse om udlevering af de pågældende journalister, samt om, hvornår afgørelsen kunne forventes at foreligge, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 2. Det kan i den forbindelse oplyses, at kommissionen først i anledning af Deres begæring har valgt at etablere en journalliste, og at etableringen heraf viste sig at være teknisk vanskelig og tidskrævende.

6. Samme dag, den 9. februar 2004, fremkom offentlighedskommissionen i en skrivelse til landsdommer Kallehauge med sine bemærkninger i anledning af Deres klageskrivelse af 25. november 2003 og uddybningen heraf i Deres skrivelse af 19. januar 2004. I kommissionens udtalelse anføres:

I.
De har ved breve af 12. og 26. januar 2004 som stedfortræder for Folketingets ombudsmand anmodet Offentlighedskommissionen om en udtalelse til brug for behandlingen af en klage af 25. november 2003 fra Åbenhedskomiteen ved Kurt Loftkjær.

Klagen omhandler dels offentlighedskommissionens afslag af 1. oktober 2003 på Åbenhedskomiteens anmodning om aktindsigt i kommissionens materiale, dels kommissionens behandling af Åbenhedskomiteens anmodning om partsaktindsigt i aktindsigtssagen.

I den anledning skal offentlighedskommissionen om klagen og de spørgsmål, som er fremhævet i Deres breve af 12. og 26. januar 2004, udtale følgende:

1. Klagens første spørgsmål drejer sig om, hvorvidt Offentlighedskommissionen med rette afslog Åbenhedskomiteens anmodning om aktindsigt i kommissionens materiale, herunder i materiale om, hvem kommissionen retter henvendelse til, samt i kommissionens journalliste over ind- og udgående post.

De har om dette spørgsmål bedt Offentlighedskommissionen tage stilling til, om udtalelsen i FOB 1991, side 47 ff. har betydning for den foreliggende sag, i givet fald hvorfor ikke og i bekræftende fald nærmere hvordan.

1.1. Som grundlag for at afslå Åbenhedskomiteens anmodning om aktindsigt er i Offentlighedskommissionens afgørelse af 1. oktober 2003 henvist til offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. Efter denne bestemmelse gælder loven ikke i sager om lovgivning, før lovforslag er fremsat for Folketinget.

I den forbindelse henvises i afgørelsen til, at kommissionens materiale derfor indgår i en sag om lovgivning, hvor lovforslag endnu ikke er fremsat for Folketinget, og at der på den baggrund ikke på nuværende tidspunkt er ret til aktindsigt i kommissionens materiale.

Med hensyn til Offentlighedskommissionens afslag på at meddele Åbenhedskomiteen adgang til kommissionens materiale efter princippet om meroffentlighed fremgår det af afgørelsen, at kommissionen i den forbindelse lagde vægt på, at væsentlige hensyn til kommissionens arbejde tilsiger, at der er fortrolighed omkring kommissionens materiale, herunder om kommissionens drøftelser og overvejelser.

1.2. Folketingets Ombudsmand har i en sag, som er refereret i FOB 1991, side 47 ff., udtalt sig om den nærmere fortolkning af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt.(tidligere § 2, stk. 2). Åbenhedskomiteen har i klagen bl.a. henvist til denne udtalelse, jf. nærmere under pkt. 1.3.

Sagen omhandlede Boligministeriets og Finansministeriets afslag på aktindsigt i en sag vedrørende Danmarks Statistiks ønske om at flytte til nye lokaler. Gennemførelserne af flytteplanerne ville indebære, at der skulle indgås en ny lejekontrakt, og indgåelsen af denne kontrakt krævede forelæggelse af et aktstykke for Folketingets Finansudvalg. De to ministeriers afslog anmodningen om aktindsigt med henvisning til, at der var tale om en lovgivningssag, eftersom sagen vedrørte overvejelser om tilvejebringelse af bevillingsmæssig hjemmel.
Folketingets ombudsmand fremkommer i udtalelsen med nogle generelle bemærkninger om fortolkningen af begrebet "sager om lovgivning" og anfører i den forbindelse bl.a., at sagsbegrebet må afgrænses snævert, og således at det kun omfatter handlinger og dokumenter med nær tilknytning til den lovgivnings-politiske proces, jf. udtalelsen side 49.
I udtalelsen behandler Folketingets ombudsmand endvidere de afgrænsningsproblemer, der kan være mellem på den ene side sager om lovgivning og på den anden side centraladministrationens øvrige sager. Ombudsmanden giver i den forbindelse bl.a. udtryk for følgende opfattelse om anvendelsen af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. (udtalelsen side 49):
"Afgrænsningsproblemet består bl.a. i forhold til centraladministrationens arbejde med generelle spørgsmål, undersøgelses-virksomhed, planlægning mv., hvor lovgivning nok er en mulighed, men en fjern og usikker mulighed.

Efter min opfattelse må det som udgangspunkt for anvendelse af § 2, stk. 2, kræves, at der foreligger et lovgivningsprojekt af et relativt præcist angivet indhold, særligt i henseende til, hvilke emner der søges reguleret. Det må endvidere normalt kræves, at det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid. Et præcist angivet, men omfattende lovgivningsprojekt vil naturligvis kunne være meget tidskrævende, f.eks. ved overgivelse af opgaven til et særligt lovforberedende udvalg. I så fald må tidsfaktoren komme i anden række og hovedvægten lægges på den målrettede virksomhed."
Ombudsmanden udtaler sig herefter om spørgsmålet om, hvilke dokumenter der indgår i en sag, som vurderet ud fra de omtalte kriterier er en sag om lovgivning. I den forbindelse anføres bl.a. følgende (a.st.):
"Hvis begæringen om aktindsigt utvivlsomt omfatter en sag om lovgivning i ovennævnte forstand, foreligger der spørgsmål om, hvilke dokumenter der indgår i lovgivningssagen. Der vil navnlig kunne være tvivl i tilfælde, hvor det aktuelle lovgivningsinitiativ er en udløber af en mere omfattende sag, og/eller hvor lovgivningsprojektet har nær sammenhæng med den løbende forvaltningsvirksomhed på området og for en del er baseret på dokumenter, der er tilvejebragt i den forbindelse.

Efter min opfattelse vil udtrykket "sager om lovgivning i offentlighedslovens [§ 2, stk. 1, 2. pkt.], i overensstemmelse med det ovenfor omtalte fortolkningsprincip normalt kun omfatte dokumenter, der er tilvejebragt med henblik på det aktuelle lovgivningsprojekt."
Det bemærkes, at Folketingets ombudsmand i den konkrete sag fandt, at der ikke havde været hjemmel i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., til at undtage samtlige dokumenter i flyttesagen fra aktindsigt.

1.3. Offentlighedskommissionen har forstået klagen således, at det er Åbenhedskomiteens opfattelse, at kommissionens afgørelse om aktindsigt ikke har hjemmel i bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk.
1, 2. pkt., og at denne opfattelse navnlig bygger på den fortolkning af bestemmelsen, der er kommet til udtryk i FOB 1991, side 47 ff.

Til støtte for den omtalte opfattelse fremføres i klagen en række synspunkter, der omtales kort nedenfor.
Under pkt. i anføres bl.a., at Offentlighedskommissionens kommissorium ikke er snævert beskrevet, "da det udover Offentlighedsloven umiddelbart kan berøre Forvaltningsloven og arkivloven. Herudover vil mange særlovgivninger blive berørt".

Der gives endvidere under klagens pkt. 2 udtryk for, at betingelserne for anvendelse af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelse i § 2, stk. 1, 2. pkt., ikke er opfyldt, da "det ikke [kan] siges, at det foreliggende lovgivningsprojekt har et bestemt, relativt præcist angivet indhold, særlig i henseende til, hvilke emner der søges reguleret...", og da der heller ikke er en tidsfrist for færdiggørelse af arbejdet.
I forhold til spørgsmålet om, hvilke dokumenter der i givet fald indgår i lovgivningssagen, anføres under pkt. 3, at "komiteen er af den opfattelse, at det ikke er i overensstemmelse med lovens intentioner, at f.eks. uopfordrede henvendelser til nedsatte lovforberedende kommissioner skal kunne undtages fra ønsket om aktindsigt", og at det "er uforståeligt, at vi ikke kan få indsigt i, hvem Offentlighedskommissionen selv henvender sig til".

Om Åbenhedskomiteens ønske om aktindsigt i Offentlighedskommissionens journalliste anføres under pkt. 5 bl.a., at det ikke ses,, hvorledes udleveringen af en sådan liste kan have betydning for den politiske beslutningsproces.
Særligt med hensyn til princippet om meroffentlighed giver Åbenhedskomiteen under pkt. 4 udtryk for, at komiteen burde have haft adgang til Offentligheds-kommissionens materiale ud fra dette princip. I den forbindelse peges bl.a. mere generelt på det arbejde som Åbenhedskomiteen udfører samt på, at sammensætningen af Offentlighedskommissionen efter komiteens opfattelse ikke er til gunst for den målgruppe, som offentlighedsloven henvender sig til.

1.4. Åbenhedskomiteens klage giver ikke Offentlighedskommissionen anledning til at ændre sin afgørelse af 1. oktober 2003.

Det er således fortsat Offentlighedskommissionens opfattelse, at der er hjemmel i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., til at afslå en anmodning om aktindsigt i kommissionens materiale. Det gælder også i forhold til materiale om, hvem kommissionen retter henvendelse til, samt kommissionens journal-liste over ind- og udgående post.

Heri ligger bl.a., at Offentlighedskommissionens samlede materiale efter kommissionens opfattelse indgår i "en sag om lovgivning", således som dette begreb skal forstås i lyset af bl.a. udtalelsen i FOB 1991, side 47 ff.

Der kan i den forbindelse henvises til, at kommissoriet - der fastlægger rammerne for kommissionens virksomhed - i pkt. 6 fastsætter, at kommissionen har til opgave at fremkomme med forslag til en ny samlet offentlighedslov og i tilknytning hertil kan fremkomme med forslag til ændringer i anden lovgivning, herunder forvaltningslovens regler om parts-aktindsigt. Den øvrige del af kommissoriet angår endvidere alene forhold med tæt tilknytning til kommissionens løsning af den i pkt. 6 fastsatte opgave, herunder beskrives i pkt. 4 og 5 en række spørgsmål og problemstillinger, som skal indgå i kommissionens arbejde.

Det er således kommissionens opfattelse, at der er tale om "et lovgivningsprojekt af et relativt præcist angivet indhold, særligt i henseende til, hvilke emner der søges reguleret", jf. herved den under pkt. 1.2 citerede del af udtalelsen i FOB 1991, side 47 ff.

Særligt med hensyn til de synspunkter, der er anført under pkt. 1 og 2 i klagen, om betingelserne for anvendelse af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., bemærkes, at der ikke er holdepunkter - herunder i udtalelsen i FOB 1991, side 47 ff. - for, at anvendelsen af bestemmelsen i § 2, stk. 1, 2. pkt., skulle forudsætte, at kommissoriet for et lovforberedende udvalg er snævert afgrænset, eller at der er fastsat en tidsfrist for færdiggørelsen af udvalgets opgave.
I den forbindelse kan der henvises til, at lovgivningsprojektet efter udtalelsen i FOB 1991, side 47 ff. skal være af "et relativt præcist indhold", men at der ikke opstilles et krav om, at der skal være tale om et snævert projekt. Det forudsættes tværtimod i udtalelsen, at lovgivningsprojekter kan være omfattende.
Der kan i tilknytning til spørgsmålet om betydningen af, at der som i det foreliggende tilfælde ikke er fastsat en tidsfrist for færdiggørelsen af et lovforberedende udvalgs arbejde, henvises til, at det i udtalelsen i FOB 1991, side 47 ff. udtrykkeligt er forudsat, at et omfattende lovgivningsprojekt kan være tidskrævende, f.eks. ved overgivelse af opgaven til et særligt lovforberedende udvalg, uden at projektet dermed falder udenfor anvendelsesområdet for offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt.,

Om betydningen af udtalelsen i FOB 1991, side 47 ff. for adgangen til aktindsigt i Offentlighedskommissionens materiale bemærkes i øvrigt følgende:

Udtalelsen i FOB 1991, side 47 ff. omhandler navnlig to problemstillinger vedrørende anvendelsen af bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. Det drejer sig for det første om de afgrænsningsproblemer, der kan være mellem på den ene side sager om lovgivning og på den anden side centraladministrationens øvrige sager, og for det andet om, hvilke dokumenter der indgår i en lovgivningssag.

Efter Offentlighedskommissionens opfattelse har disse to problemstillinger imidlertid ikke betydning for adgangen til aktindsigt i kommissionens materiale. Begrundelsen herfor er, at kommissionen ikke som f.eks. et ministerium behandler andre sager end lovgivningssagen, og alt kommissionens materiale indgår derfor både principielt og reelt i en lovgivnings-sag. Det omfatter også materiale om, hvem kommissionen retter henvendelse til, samt kommissionens journalliste over ind- og udgående post, jf. herved klagens pkt. 5.

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Åbenhedskomiteen bør have - eventuelt delvis - adgang til kommissionens materiale efter princippet om meroffentlighed, bemærkes, at kommissionen, som det fremgår af afgørelsen af 1. oktober 2003, har overvejet dette spørgsmål. Kommissionen fandt imidlertid ikke grundlag herfor og lagde i den forbindelse vægt på, at væsentlige hensyn til kommissionens arbejde tilsiger, at der er fortrolighed omkring kommissionens materiale, herunder om kommissionens drøftelser og overvejelser.

Offentlighedskommissionen har i anledning af de synspunkter om meroffentlighed, som Åbenhedskomiteen har anført under klagens pkt. 4, overvejet spørgsmålet på ny. Det er imidlertid kommissionens opfattelse, at de omtalte væsentlige hensyn til kommissionens arbejde fortsat tilsiger, at der heller ikke på grundlag af princippet om meroffentlighed meddeles aktindsigt i kommissionens materiale. I disse overvejelser er bl.a. kommissoriets karakter og genstand samt kommissionens sammensætning taget i betragtning.

2. I Deres brev af 12. januar 2004 anføres, at klagens andet spørgsmål vedrører Offentlighedskommissionens behandling af Åbenhedskomiteens anmodning om partsaktindsigt i aktindsigtssagen, herunder
· hvorfor 10 dages fristen for svar ikke blev overholdt,
· hvorledes det gik til, at nogle af sagens dokumenter bortkom,
· hvorfor dette skete,
· hvad man i den anledning har foretaget, og
· om klagesagen nu er fuldt rekonstrueret.

2.1. Åbenhedskomiteen anmodede i et brev af 2. oktober 2003 Offentlighedskommissionen om partsaktindsigt i aktindsigtssagen.

Ved Offentlighedskommissionens brev af 12. december 2003 modtog Åbenhedskomiteen aktindsigtssagens dokumenter, idet kommissionen dog havde undtaget et internt arbejdsdokument efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 12, stk. 1. Der henvises til den vedlagte kopi af brevet af 12. december 2003. Det bemærkes, at kommissionen d.d. har sendt Åbenhedskomiteen en kopi af journallisten for aktindsigtssagen.

2.2. I anledning af klagen bemærkes, at Offentlighedskommissionen først ved en telefonsamtale den 20. november 2003 mellem Kurt Loftkjær og et medlem af sekretariatet blev opmærksom på, at Åbenhedskomiteen allerede i brevet af 2. oktober 2003 havde anmodet om partsaktindsigt i aktindsigtssagen. Dette er selvsagt en beklagelig fejl.

Med hensyn til den tid, der gik, før der blev truffet afgørelse om Åbenhedskomiteens anmodning om partsaktindsigt, bemærkes, at en del af den medgåede tid skyldes den netop omtalte beklagelige fejl. Hertil kommer, at visse af de dokumenter, der indgik i aktindsigtssagen, beroede hos andre dele af sekretariatet end det medlem af sekretariatet, som behandlede sagen, og det var derfor nødvendigt at indhente disse dokumenter, før der kunne træffes afgørelse i sagen.

Det er imidlertid også en beklagelig fejl, at Åbenhedskomiteen ikke fik meddelelse om, at Offentlighedskommissionen ikke kunne afgøre anmodningen om partsaktindsigt inden 10 dage, om baggrunden herfor, samt hvornår afgørelsen kunne forventes at foreligge, jf. herved forvaltningslovens § 16, stk. 2.

Det er ligeledes beklageligt, at kommissionen ikke har underrettet Åbenhedskommissionen om baggrunden for, at der ikke inden 10 dage havde kunnet træffes afgørelse om aktindsigtsbegæringen i journallisten, samt om, hvornår afgørelsen kunne forventes at foreligge. Det kan i den forbindelse oplyses, at kommissionen først i anledning af begæringen fra Åbenhedskomiteen har valgt at etablere en journalliste, og at etableringen heraf viste sig at være teknisk vanskelig og tidskrævende. Det er baggrunden for, at der først d. d. har kunnet træffes afgørelse i forhold til journalisten.

Det bemærkes dog, at det ikke er korrekt, når det i klagen anføres, at visse af sagens akter var bort-kommet.

Offentlighedskommissionen går i den forbindelse ud fra, at der er tale om en slåfejl, når det i klagen anføres, at den aktindsigtsbegæring, som ifølge klagen skulle være bortkommet på Ombudsmandens kontor, var dateret den 19. oktober 2003. Åbenhedskomiteen bad således, som det fremgår af kommissionens afgørelse af 1. oktober 2003, om aktindsigt telefonisk den 28. august 2003 og siden hen skriftligt den 10. september 2003. Det bemærkes, at Åbenhedskomiteens brev af 10. september 2003 ikke på noget tidspunkt har været bortkommet, og der er således ikke tale om, at sagen har måttet rekonstrueres.

3. I anledning af klagen vedlægges aktindsigtssagens akter. Der vedlægges endvidere en kopi af Offentlighedskommissionens kommissorium, en oversigt over kommissionens sammensætning samt en oversigt over emner for arbejdet i kommissionen.

Om kommissionens arbejdsform kan oplyses, at der uden for ferieperioder afholdes mødet i kommissionen med ca. 5 ugers mellemrum, og at kommissionens sekretariat i overensstemmelse med almindelig udvalgs-praksis før hvert møde udarbejder materiale til brug for det pågældende møde. Der vedlægges til orientering kopi af de mødeindkaldelser, der hidtil har været udsendt."
7. Den 12. februar 2004 skrev De således til landsdommer Kallehauge:
Orientering og præcisering vedrørende manglende udlevering af journalliste i Offentlighedskommissionens arbejde.
Siden komiteens klage er blevet fremsendt til Folke-tingets Ombudsmand i brev af 2003.11.25 har Offentlighedskommissionen på ny fremsendt et brev, som er dateret 2004.02.09 indeholdende hvad der formentlig er et lille uddrag af en journalliste samt en forklaring på, hvorfor O/enhedskomiteen ikke har modtaget journallisten tidligere. Brevets dokumenter vedlægges som bilag.
Offentlighedskommissionens brev giver anledning til at O/enhedskomiteen må præcisere en række forhold.

· Vi ønsker fortsat at få udleveret den fuldstændige journalliste i såvel sagen om vores egen aktindsigtsbegæring som sagen om Offentlighedskommissionens arbejde i tilfælde at de føres særskilt.

· Det er uklart om alle hidtidige anvendte sagsnumre indgår i det fremsendte uddrag af en journalliste.

· Det er dybt betænkeligt, at journalisering først er påbegyndt efter, at Åbenhedskomiteen har bedt om journallisten. Journalisering er efter vores og
Ombudsmandens opfattelse afgørende for borgernes retssikkerhed i forbindelse med aktindsigt. Det gælder uanset om kommissionsarbejdet skulle være undtaget aktindsigt i sin arbejdsperiode, idet alle aktstykker efter arbejdets slutning vil være tilgængeligt ved aktindsigt.

· Journalisering er ligeledes afgørende for at forvaltningen kan udføre et korrekt arbejde, hvilket vil være vanskeligt, hvis man ikke har kontrol med hvilke aktstykker, som indgår i arbejderne.

Vi vil erindre Ombudsmanden om, at der er tale om et kommissionsarbejde, som kan tænkes at være udstrakt over mere end 10 år, hvis vi ser på erfaringerne fra de tidligere arbejder i forbindelse med Offentligheds- og partsoffentlighedsloven (forvaltningsloven). Netop denne klage er bl.a. afledt af, at Offentlighedskommissionen ikke har haft styr på sine dokumenter. Det ses bl.a. ved, at breve har måttet genfremsendes, fordi de var forsvundet hos Offentlighedskommissionen. Et andet aspekt ved manglende journalisering, er at det vanskeliggør korrekt sagsbehandling og herunder svarafgivelse inden for de tidsfrister, som er gældende i relation til bl.a. aktindsigt.

• Manglende journalisering vil endvidere vanskeliggøre arkivering og dermed i værste fald umuliggøre senere forskning bl.a. inden for forvaltningsret.

Til sidst vil vi henledes Ombudsmandens opmærksomhed på, at kommissionsarbejdet ikke er underlagt de skærpede regler om tavshedspligt i straffelovens § 129 men alene forvaltningslovens § 27 og straffelovens § 152-152f."
I Offentlighedskommissionens skrivelse af 26. maj 2004 til landsdommer Kallehauge hedder det:


"De har ved brev af 19. april 2004 som stedfortræder for Folketingets Ombudsmand bedt Offentlighedskommissionen kommentere Åbenhedskomiteens supplerende indlæg af 12. februar 2004 samt nogle konkrete forhold, som De i den forbindelse ønsker belyst.

De ønsker således for det første oplyst, hvornår journaliseringen er påbegyndt i Offentlighedskommissionen. For det andet ønsker de bekræftet, at der nu findes og til stadighed føres en fuldstændig journalliste. Endelig ønsker De oplyst, om hjemlen til at undtage den fuldstændige journalliste efter Offentlighedskommissionens opfattelse er offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt.

I den anledning kan Offentlighedskommissionen oplyse følgende:

Med hensyn til de første to forhold kan der være grund til at præcisere, at der i sagen er spørgsmål om aktindsigt i journallisten for to forskellige sager. Det drejer sig for det første om journallisten for sagen om Offentlighedskommissionens virksomhed og for det andet om journallisten for sagen om Åbenhedskomiteens akt indsigtsanmodning.

For så vidt angår sagen om offentlighedskommissionen har der siden kommissionens nedsættelse i sommeren 2002 været ført en journalliste. Denne journalliste føres fortsat. Der er således ikke tale om, at offentlighedskommissionens almindelige journalliste først blev etableret i tilknytning til Åbenhedskomiteens anmodning om først aktindsigt i sagen om offentlighedskommissionen og siden hen partsaktindsigt i aktindsigtssagen.

Derimod var det i forbindelse med Åbenhedskomiteens anmodning om partsaktindsigt i bl.a. journallisten for aktindsigtssagen, at offentlighedskommissionen valgte at etablere en journalliste for aktindsigtssagen.
Indtil tidspunktet for etableringen af journallisten for aktindsigtssagen var således kun visse af aktindsigtssagens dokumenter journaliseret. Journaliseringen af disse dokumenter skete rent teknisk på det journalnummer - 2002-793-0042 - som vedrører sagen om offentlighedskommissionens virksomhed. Det nødvendige overblik over, hvilke dokumenter der indgik i aktindsigtssagen, blev således -- i stedet for ved en samlet journalisering - sikret ved, at dokumenterne blev opbevaret i et særskilt sagsomslag hos den del af sekretariatet, der er placeret hos ombudsmandsinstitutionen.

Det kan oplyses, at Åbenhedskomiteen ved Offentlighedskommissionens brev af 9. februar 2004 modtog en udskrift af journallisterne for aktindsigtssagen.

Om grundlaget for at undtage den fuldstædige journalliste for sagen om offentlighedskommissionens virksomhed skal offentlighedskommissionen bekræfte, at der efter kommissionens opfattelse er hjemmel hertil i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. Der kan i den forbindelse henvises til, at alt kommissionens materiale både principielt og reelt indgår i en lovgivningssag, herunder materiale om, hvem kommissionen retter henvendelse til, samt kommissionens journalliste over ind- og udgående post, jf. herved pkt. 1.4. i kommissionens skrivelse til Dem af 9. februar 2004.

Afslutningsvis bemærkes, at Åbenhedskomiteens supplerende indlæg ikke giver offentlighedskommissionen anledning til yderligere bemærkninger."

I Deres skrivelse af 26. april 2005 har De henvist til en brevveksling, som De har haft med Offentlighedskommissionen vedrørende nogle spørgsmål om tavshedspligten i forbindelse med kommissionens arbejde. Kommissionen har herunder i et brev til Dem af 27. maj 2004 oplyst, at dette spørgsmål om tavshedspligten ikke har været genstand for drøftelse i kommissionen, men at medlemmerne af kommissionen og sekretariatet er underlagt den almindelige tavshedspligt i forhold til fortrolige oplysninger, som gælder for personer, som virker i offentlig tjeneste eller hverv, jf. straffelovens § 152. Endvidere har kommissionen bekræftet, at der ikke er truffet beslutning efter straffelovens § 129, 2. pkt., med hensyn til arbejdet i Offentlighedskommissionen. Med udgangspunkt blandt andet heri har De i Deres skrivelse uddybende gjort gældende, at Offentlighedskommissionen ikke er en del af den lovgivningspolitiske proces eller har en sådan nær tilknytning til denne, at kommissionens arbejde med sin opgave skal beskyttes efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. De har herved navnlig anført, at kommissionen udelukkende består af embedsmænd og udefra kommende personer, som er blevet indbudt til deltagelse i arbejdet alene på grund af andre kvaliteter end politiske. Da politikerne først involveres efter betænkningens afgivelse, ligger den politiske proces og muligheden for at påberåbe sig beskyttelse i henhold til undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., først efter betænkningsafgivelsen. De har endvidere påpeget, at Offentlighedskommissionen ikke har taget stilling til de enkelte dokumenter i sin vurdering af, om De har kunnet få aktindsigt i nogle af disse i henhold til princippet om meroffentlighed, og at kommissionen herunder har undladt at vurdere, om de almindelige regler om tavshedspligt er til hinder herfor. De har herved henvist til Justitsministeriets vejledning fra 1986 om lov om offentlighed i forvaltningen pkt. 8, der er sålydende:

"Det følger af meroffentlighedsprincippet at en myndighed, der behandler en begæring af aktindsigt, ikke alene bør overveje, om begæringen kan afslås efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, men også, om der navnlig efter reglerne for tavsheds-pligt er noget til hinder for, at der meddeles aktindsigt. Hvis oplysningerne i et dokument ikke er fortrolige, bør myndighederne i almindelighed imødekomme en begæring om aktindsigt, selv om myndigheden ikke er forpligtet til det."

8. Bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., hidrører med sin gældende ordlyd fra det lovudkast, som er indeholdt i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision. I betænkningen s. 115 siges vedrørende sager om lovgivning blandt andet følgende:

1.
Som nærmere beskrevet i afsnittet om gældende ret (B pkt. 8) indeholder den gældende lovs § 6, stk. 2, en tidsbegrænset undtagelse for sager om lovgivning, for hvilke begæringer om aktindsigt først skal imødekommes, når lovforslag er fremsat for folketinget.
Bestemmelsens formål er navnlig at give centraladministrationen mulighed for at forberede lovgivningsinitiativer i samarbejde med udenforstående organer, herunder ikke mindst selvstændige kommissioner og udvalg, uden at skulle arbejde under presset af, at også overvejelser af mere foreløbig karakter undergives offentlighed. Bestemmelsen har karakter af et supplement til den absolutte undtagelsesadgang for brevveksling mellem ministerier om lovgivning efter offentlighedslovens § 5, nr. 2 (jfr. om denne bestemmelse nedenfor kapitel IX, afsnit B, side 230) og må derfor ses som et led i den samlede beskyttelse for den politiske beslutningsproces.

Udvalget finder det utvivlsomt, at de hensyn, der ligger til grund for bestemmelsen i den gældende lovs § 6, stk. 2, gør det nødvendigt, at en tilsvarende undtagelsesadgang bevares i forbindelse med lovrevisionen. Det bør dog efter udvalgets opfattelse klarere fremgå af bestemmelsens ordlyd, at der kun er adgang til at blive gjort bekendt med dokumenter i sager om lovgivning i det omfang, lovforslag bliver fremsat for folketinget.

I sagen om eventuel flytning af Danmarks Statistik fra et lejemål i en af statens ejendomme, som De har henvist til i Deres skrivelse af 10. september 2003 til Folketingets Ombudsmand, jf. foran pkt. 3, udtalte ombudsmanden om rækkevidden af den omhandlede bestemmelse blandt andet, jf. F.O.B. 1991, s. 47 ff:
Ved fortolkningen af udtrykket "sager om lovgivning" og den heraf følgende undtagelse må det afgørende efter min mening være undtagelsesbestemmelsens formål, sammenholdt med lovens ordning i øvrigt. Formålet er at beskytte den politiske beslutningsproces. Offentlighedsloven indeholder ikke nogen almindelig undtagelsesbestemmelse til beskyttelse heraf. I stedet er der på begrænsede områder, hvor politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende, gjort undtagelse til beskyttelse af netop denne, eller netop denne del af den politiske beslutningsproces. Jeg henviser udover § 2, stk. 2, til bestemmelserne i lovens § 10, nr. 1, og § 10, nr. 2. Denne lovgivningsteknik indebærer efter min mening, at sagsbegrebet i § 2, stk. 2, må afgrænses snævert, og således at det kun omfatter handlinger og dokumenter med nær tilknytning til den lovgivningspolitiske proces.
Fortolkningen af § 2, stk. 2, må principielt være den samme, uanset om der begæres aktindsigt, før sagen forelægges for Folketinget, og der kun er tale om en tidsbegrænset undtagelse, eller aktindsigt begæres, efter at projektet er opgivet, og der er tale om en definitiv undtagelse fra aktindsigt, jf. ovenfor under 1. I praksis vil situationerne dog nok være temmelig forskellige. Hensynet til beskyttelse af den politiske beslutningsproces - som må være afgørende i tvivlstilfælde - vil formentlig normalt stå stærkere, når projektet stadig er i live og ønskes forelagt for Folketinget, end i situationer hvor der begæres aktindsigt i et opgivet projekt.

3. Afgrænsningsproblemet består bl.a. i forhold til centraladministrationens arbejde med generelle spørgsmål, undersøgelsesvirksomhed, planlægning mv., hvor lovgivning nok er en mulighed, men en fjern og usikker mulighed.
Efter min opfattelse må det som udgangspunkt for anvendelse af § 2, stk. 2, kræves, at der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet forhold, særlig i henseende til hvilke emner der søges reguleret. Det må endvidere normalt kræves, at det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid. Et præcist angivet, men omfattende lovgivningsprojekt vil naturligvis kunne være meget tidkrævende, f.eks. ved overgivelse af opgaven til et særligt lovforberedende udvalg. I så fald må tidsfaktoren komme i anden række og hoved-vægten lægges på den målrettede virksomhed.

4. Hvis begæringen om aktindsigt utvivlsomt omfatter en sag om lovgivning i ovennævnte forstand, foreligger der spørgsmål om, hvilke dokumenter der indgår i lovgivningssagen. Det vil navnlig kunne være tvivl i tilfælde, hvor det aktuelle lovgivningsinitiativ er en udløber af en mere omfattende sag, og/eller hvor lovgivningsprojektet har nær sammenhæng med den løbende forvaltningsvirksomhed på området og for en del er baseret på dokumenter, der er tilvejebragt i den forbindelse.
Efter min opfattelse vil udtrykket "sager om lovgivning" i offentlighedslovens § 2, stk. 2, i overensstemmelse med det ovenfor omtalte fortolknings-princip normalt kun omfatte dokumenter, der er tilvejebragt med henblik på det aktuelle lovgivnings-projekt.
Jeg henviser i den forbindelse også til motiverne til offentlighedslovens § 2, stk. 2, hvor der som eksempler på, hvilke dokumenter der omfattes af bestemmelsen - altså indgår i en sag om lovgivning - er nævnt "udtalelser fra organisationer og fra underordnede myndigheder og institutioner" samt "betænkninger eller redegørelser fra sagkyndige udvalg, arbejdsgrupper mv., der har fået til opgave at tage stilling til lovgivningsspørgsmål.

9. Jeg skal herefter udtale:
Ifølge sit kommissorium, jf. pkt. 2 foran, er det Offentlighedskommissionens opgave at fremkomme med et forslag til en ny samlet offentlighedslov, og den kan i tilknytning hertil fremkomme med forslag til ændringer i anden lovgivning, herunder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt. Kommissionen skal undersøge gældende ret på området og overveje ændringer heri, og dens arbejde skal angå alle spørgsmål med tilknytning til offentlighedsloven, som den finder relevante. Det overordnede formål er at udbygge offentlighedslovens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning og i den forbindelse tilpasse loven til nutidens forhold, blandt andet i en række nærmere anførte henseender.

Efter min opfattelse foreligger der hermed et omfattende, men med hensyn til sit formål og sin genstand veldefineret og sammenhængende lovgivningsprojekt. Der er derimod ikke tale om f.eks. tilvejebringelse af en plan eller lignende, hvis gennemførelse eventuelt eller på visse punkter kan nødvendiggøre ny lovgivning eller nye bevillinger. Uanset at der ikke er fastsat en frist for afslutningen af Offentlighedskommissionens arbejde, og at kommissionens og det lovforberedende arbejde i øvrigt må antages at ville være langvarigt, jf. herved ombudsmandens udtalelse i F.O.B. 1991, side 41 ff, se foran pkt. 8, er det derfor min opfattelse, at kommissionens opgave efter sin beskaffenhed utvivlsomt må anses for en sag om lovgivning, og det kan ikke føre til andet resultat, at der i et vidt omfang i særlovgivningen og administrative bestemmelser er fastsat regler, som efter deres indhold er omfattet af kommissionens opgave og overvejelser.

Heller ikke det forhold, at tilvejebringelsen af et gennemarbejdet og begrundet lovudkast er henlagt til Offentlighedskommissionen, som er sammensat af embedsmænd og andre sagkyndige, kan føre til, at denne del af administrationens arbejde med lovsagen - som anført af Dem - ikke skal anses for omfattet af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt. Bestemmelsen fastsætter en generel undtagelse fra offentlighedsloven for lovsagers vedkommende, og jeg henviser desuden til motivudtalelserne i betænkningen om offentlighedslovens revision, citeret foran under pkt. 8, hvor det udtrykkeligt siges, at bestemmelsens formål blandt andet er at undgå offentlighed i forbindelse med centraladministrationens samarbejde med selvstændige kommissioner og udvalg. Dette formål ville forspildes, hvis ikke Offentlighedskommissionens virksomhed med lovsagen ansås for omfattet af bestemmelsen.

Herefter finder jeg i det hele, at offentlighedskommissionens opgave må anses for en sag om lovgivning, som efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., kun er omfattet af loven, for så vidt forslag er fremsat for Folketinget.

Alle kommissionens dokumenter, for så vidt de vedrører udførelsen af de i kommissoriet anførte opgaver, er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedsloven, så længe der ikke er fremsat lovforslag for Folketinget på grundlag af dens forslag, og kommissionens journallister er i samme omfang undtaget fra loven og dennes bestemmelser om aktindsigt. Jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere, at offentlighedskommissionen har indtaget det standpunkt, at De ikke har ret til aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler i dokumenterne vedrørende udførelsen af kommissionens opgave, herunder journallisterne.

10. I anledning af det, De har anført om, at der efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk.
1, 2. pkt., burde være givet Dem aktindsigt i det mindste i en del af offentlighedskommissionens dokumenter og om, at kommissionen har undladt at foretage en konkret vurdering af de enkelte dokumenter med henblik herpå, skal jeg bemærke:

Ved skønnet over, om der bør gives meroffentlighed i lovsager, så længe disse er omfattet af lovens § 2, stk. 1, 2. pkt., må der foretages en afvejning af de beskyttelsesinteresser, der har begrundet bestemmelsen, over for disse interesser, der ligger bag begæringen om aktindsigt.

I Deres skrivelse af 25. november 2003, jf. foran under pkt. 4, har De i den henseende anført, at Åbenhedskomiteen har en særlig interesse i at kunne følge offentlighedskommissionens arbejde, idet De har oplyst, at komiteens stiftere i en årrække på borgernes vegne har beskæftiget sig med offentlighedslovens anvendelse og mangler i praksis, navnlig inden for den kommunale forvaltning. Endvidere er kommissionens sammensætning ikke til gunst for borgerne, men med overvægt af medlemmer med tilknytning til forvaltningen. Offentlighedskommissionen har begrundet sit afslag med, at væsentlige hensyn til kommissionens arbejde tilsiger, at der er fortrolighed om kommissionens materiale, herunder om kommissionens drøftelser og overvejelser. Herved er blandt andet kommissoriets karakter og genstand samt kommissionens sammensætning taget i betragtning.

Af udtalelserne i betænkningen om offentlighedslovens revision (citeret foran under pkt. 8) fremgår, at formålet med at holde sager om lovgivning undtaget fra offentlighedsloven, indtil lovforslag er fremsat, navnlig er at give mulighed for, at det lovforberedende arbejde kan foregå uden det pres, som ville følge af, at også overvejelser af mere foreløbig karakter undergives offentlighed.

Sager om lovgivning er efter deres karakter normalt omfattet af en vis og undertiden betydelig offentlig interesse. Når lovgivningsmagten ikke desto mindre for lovsagers vedkommende og med den nævnte begrundelse har fastsat den helt generelle undtagelse i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., fra den ret til aktindsigt, som efter lovens bestemmelser i øvrigt tilkommer enhver, finder jeg, at det må følge af denne bestemmelse og dens motiver, at der i spørgsmål om meroffentlighed i sådanne sager i vidt omfang må være adgang til at tillægge hensynet til de interne overvejelsers gennemførelse forrang over for offentlighedens interesse i aktindsigt. Dette må specielt gælde i et tilfælde som det foreliggende, hvor løsningen af offentlighedskommissionens opgave skal finde udtryk i en betænkning med lovudkast med henblik på, at denne kan danne grundlag for den efterfølgende offentlige debat, regeringens overvejelser og folketingets forhandlinger. På denne baggrund kan det efter min opfattelse ikke kritiseres, at Offentlighedskommissionen har vurderet, at der bør være fortrolighed om kommissionens arbejde og materiale. Af samme grunde og under hensyn til, at Åbenhedskomiteens interesse i lovsagen ligesom selve denne er af almen og principiel karakter, er det endvidere min opfattelse, at offentlighedskommissionen ikke har været afskåret fra i det hele at afslå Deres anmodning om hel eller delvis aktindsigt i kommissionens dokumenter uden at have givet Dem delvis aktindsigt på grundlag af en gennemgang af hvert enkelt af dokumenterne.

Jeg finder herefter ikke grundlag for at kritisere, at Offentlighedskommissionen har afslået at give Dem aktindsigt efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. i fuldt omfang.

Jeg henleder i øvrigt opmærksomheden på, at det med hensyn til kommissionens forbindelse med videre kredse end dem, dens medlemmer har direkte tilknytning til, i kommissoriet er bestemt, at kommissionen i forbindelse med sit arbejde kan afholde møder og drøfte spørgsmål med andre berørte myndigheder og organisationer m.v. Det er herved overladt til kommissionens skøn, i hvilken udstrækning, hvornår og under hvilke omstændigheder denne adgang eventuelt skal benyttes.

il. Med hensyn til Deres klagepunkt om offentlighedskommissionens ekspedition af Deres anmodning om aktindsigt i kommissionens dokumenter skal jeg bemærke:

Deres skrivelse af 10. september 2003 med anmodningen var indsendt til ombudsmandens kontor. Kommissionen meddelte Dem sit afslag herpå ved skrivelse af 1. oktober 2003. Det fremgår af sagens oplysninger, at De fra ombudsmandens kontor den 24. september 2003 fik meddelelse om, at Deres anmodning var modtaget og videresendt til sekretariatet for kommissionen, hvis opmærksomhed var blevet henledt på 10 dagesfristen. På denne
baggrund har jeg ikke anledning til efter offentlighedslovens § 16, stk. 2, at indvende noget mod ekspeditionstiden.

12. Hvad angår Deres klage over offentlighedskommissionens behandling af Deres anmodning af 2. oktober 2003 om aktindsigt i sagen om Deres begæring om aktindsigt i kommissionens dokumenter, har offentlighedskommissionen i slutningen af sin skrivelse af 9. februar 2004 til landsdommer Kallehauge, se foran under pkt. 6, for sit vedkommende redegjort for sagsforløbet og udtalt sig om de påklagede uregelmæssigheder.

Det i redegørelsen omtalte brev af 12. december 2003, som De ikke har fået udleveret, er efter sit indhold en meddelelse, som efter aftale med ombudsmand Gammeltoft-Hansen i dennes egenskab af kommissionsformand og på dennes vegne er afgivet af en medarbejder på ombudsmandens kontor til Offentligheds-kommissionens sekretariat i Justitsministeriet. Meddelelsen angår behandlingen af sagen om partsaktindsigt i aktindsigtssagen. Jeg kan derfor ikke indvende noget imod, at Offentlighedskommissionen har undtaget den fra aktindsigt i medfør af forvaltningslovens § 12, stk. 1, jf. § 13, og ikke har fundet grundlag for desuagtet at give Dem aktindsigt efter princippet om meroffentlighed.

Jeg kan tiltræde, at det er en beklagelig fejl, at Offentlighedskommissionen først den 20. november 2003 blev opmærksom på, at De allerede i skrivelsen af 2. oktober 2003 havde anmodet om partsaktindsigt, og at De derfor først den 12. december 2003 fik tilsendt dokumenterne.

Jeg kan ligeledes tiltræde, at det er en beklagelig fejl, at De ikke fik meddelelse om, at kommissionen ikke kunne afgøre anmodningen om partsaktindsigt inden 10 dage, om baggrunden herfor, samt hvornår afgørelsen kunne forventes at foreligge, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 2.