Document Actions

Forårspakken

Instans: Folketingets Ombudsmand - dato: 07/22/2005

 

Offentliggjort 08/24/2005

 

Resumé:

Myndigheder skal så vidt muligt journalisere indkommen post samme dag eller dagen efter. Kortere udskydelse er kun berettiget i særlige tilfælde, og det var kritisabelt, at Statsministeriet først fik journaliseret dokumenter i ”forårspakken” efter ca. to måneder. Ombudsmanden konstaterer, at der er uklarhed om pligten til at journalisere e-mails og vil orientere Offentlighedskommissionen herom.

 

Tekstens ordlyd:

Vedrørende Statsministeriets afgørelse om aktindsigt vedrørende dokumenter om arbejdet med "Forårspakken".

Jeg har nu færdigbehandlet sagen om aktindsigt i Statsministeriets sag om " Forårspakken". Jeg har kritiseret at der gik ca. 2 måneder før end de fleste af sagens dokumenter blev journaliseret. Jeg har endvidere fundet at Offentlighedskommissionen bør orienteres om den retlige usikkerhed der foreligger med hensyn til myndigheders pligt til at opbevare e-mails. De kan læse nærmere om min vurdering i afsnittet "Ombudsmandens udtalelse" sidste i brevet.
I en e-mail som blev modtaget i Statsministeriet den 3. maj 2004 ansøgte Dicar om adgang til samtlige dokumenter vedrørende sagen/sagerne herunder journallisten, model-beregninger, præstationer og mødenotater/referater, herunder forberedelsen af beregningsmodulet på "hjemmesiden" vedrørende "Forårspakken". Forårspakken var blevet offentliggjort den 16. marts 2004.
Statsministeriet svarede i brev af 3. juni 2004. Ministeriet vedlagde kopi af en aktliste samt af en række dokumenter. Ministeriet oplyste:

Statsministeriet kan oplyse, at ministeriet har fundet det nødvendigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr.1 at undtage materiale udarbejdet til brug for møder mellem ministre. Endvidere har ministeriet fundet det nødvendigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 2 at undtage materiale, der består af brevveksling mellem ministerier om lovgivning.

Akterne 4 og 10 er således undtaget i medfør af § 10, nr. 1.
Akterne 2, 6, og dele af 7 er undtaget i medfør af § 10, nr. 2.
Endvidere er undtaget tre interne notater (akt 3 og 9 og 11). Efter offentlighedslovens § 7, nr.1 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug, medmindre notaterne indeholder faktuelle oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet, hvilket ikke er tilfældet her. F.s.v. angår akt 9 ('pressemateriale') bemærkes, at dette ikke blev benyttet og derfor er et internt dokument.

Det bemærkes, at meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. er indgået i Statsministeriets overvejelser, men ministeriet har ikke fundet, at der er grundlag for at meddele Dem aktindsigt i videre omfang end sket. Statsministeriet har herved lagt vægt på de samme hensyn som dem, der ligger til grund for undtagelses-bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1 og 2 og § 7, nr. 1.

For god ordens skyld kan Statsministeriet oplyse, at der i Statsministeriet tillige beror en række henvendelser fra borgere modtaget efter forårspakkens offentliggørelse. Såfremt der ønskes aktindsigt i disse dokumenter, skal man anmode om underretning herom."

Den 19. september 2004 offentliggjorde Dicar en rapport med titlen "Analyse af sagsbehandlingen i 'Forårspakken 2004 — Flere i beskæftigelse — lavere ledighed". Forinden henvendte Dicar sig til mig i brev af 14. september og oplyste at arbejdet med rapporten havde givet anledning til bekymring over muligheder for indsigt efter at myndighederne var gået over til elektronisk journalisering, sagsbehandling og arkivering.

Jeg videresendte henvendelsen til orientering til Offentlighedskommissionen samt til Rigsarkivaren. Rigsarkivaren skrev den 11. november 2004 til Dicar og præciserede at arkivloven alene indeholder regler om varetagelsen af arkivmæssige hensyn og at Statens Arkiver derfor ikke har hjemmel til at føre løbende kontrol med hvorvidt den anvendelse af en myndigheds journal — eller arkivsystem, der finder sted hos myndighederne, sker under iagttagelse af regler der måtte være fastsat i anden lovgivning eller som i øvrigt fremgår af god forvaltningsskik.

På den baggrund besluttede Dicar at indgive klage den 22. november 2004 til mig over at Statsministeriet ikke i forbindelse med Forårspakken journaliserede som de skulle og tilbageholdt oplysninger der var søgt om aktindsigt i.

På baggrund af henvendelsen anmodede jeg i brev af 20. december 2004 Statsministeriet om oplysning om følgende:

Jeg beder om at Statsministeriet i sin udtalelse besvarer de spørgsmål jeg har rejst under de fire punkter nedenfor.

1. Undtagelse af interne arbejdsdokumenter Statsministeriet har i sin afgørelse af 3. juni 2004 bl.a. skrevet følgende:

'Endvidere er undtaget tre interne notater (akt 3 og 9 og i 1). Efter offentlighedslovens § 7, nr. 1 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug, medmindre notaterne indeholder faktuelle oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet, hvilket ikke er tilfældet her. F.s.v. angår akt 9 ('pressemateriale') bemærkes, at dette ikke blev benyttet og derfor er et internt dokument.

Det bemærkes, at meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. er indgået i Statsministeriets overvejelser, men ministeriet har ikke fundet, at der er grundlag for at meddele Dem aktindsigt i videre omfang end sket. Statsministeriet har herved lagt vægt på de samme hensyn som dem, der ligger til grund for undtagelses-bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 1 og 2 og § 7, nr. 1.'

Dicar har under punkt 1 i brev af 22. november 2004 til mig bl.a. skrevet følgende:

'Statsministeriet har ikke villet udlevere oplysninger om Interne dokumenter, bl.a. mødereferater, jf skrivelse i Dicar-rapport side 30 '..statsministeriets opfattelse at der ikke gælder en retlig pligt til at journalisere interne dokumenter, herunder møde-referater...' a) Vi vil primært bede Ombudsmanden afgøre, om disse papirer er under-lagt aktindsigt, og om papirerne er underlagt aktindsigt efter forårspakken er offentliggjort.'

Jeg beder om Statsministeriets bemærkninger til det Dicar har anført.

2. Journaloplysninger

Blandt de bilag Dicar har sendt hertil er Statsministeriets 'Postliste 2' dateret '27-05-2004' og indeholdende en fortegnelse over — forstår jeg -12 dokumenter vedrørende 'Forårspakken'.

Dicar har i brevet af 22. november 2004 til mig bl.a. skrevet følgende under punkt 1 b):

'Subsidiært, vil vi jf. Ombudsmands beretning 1989 [samt notehenvisning med citat; min bemærkning] bede Ombudsmanden afgøre, om vi har krav på en journalliste, der afspejler sagens behandling med optegnelser over 'interne dokumenter' med oplysningerne: dato, titel, akt nr., journaliseringsdato, ansvarligt kontor og medarbejder. Ligeledes vil vi bede Ombudsmanden afgøre, uanset om de interne dokumenter som enkeltakter er helt eller delvist undtaget aktindsigt, om ministeriet sagligt skal begrunde hvorfor, 1) dato, 2) akt nr., 3) titel, 4) journaliseringsdato, 5) ansvarligt kontor, 6) ansvarlig medarbejder er undtaget journallisten.'
Jeg beder Statsministeriet forholde sig til det Dicar har anført vedrørende journalisten.

3. E-mails Dicar har i brevet af 22. november 2004 til mig bl.a. skrevet følgende under punkt 2:

'Ministeriet har desuden ikke udleveret alle e-mails. Ministeriet har kun journaliseret e-mails med vedhæftede filer på forårspakken.

Således vil vi bede Ombudsmanden afgøre, om a) ministeriet skal udlevere alle e-mails, b) om ministeriet skal journalisere alle e-mails.'

Jeg beder Statsministeriet oplyse om det er korrekt at ministeriet alene har journaliseret e-mails med vedhæftede filer på forårspakken. I den forbindelse bedes Statsministeriet så vidt muligt gøre nærmere rede for sin praksis vedrørende journalisering af og meddelelse af aktindsigt i e-mails.

4. Tidshorisont ved journalisering Dicar har i brevet af 22. november 2004 til mig bl.a. skrevet følgende under punkt 4:

'Endelig vil vi bede Ombudsmanden tage stilling til, om der ikke for at sikre en fyldestgørende og fejlfri journalisering, skal ske en journalisering inden for 2-3 dage. Statsministeriet journaliserer i visse sager først efterfølgende; DIcar-rapport side 30 'Statsministeriet skal i den forbindelse bemærke, at når der verserer en større politisk sag, som af indlysende grunde holdes strengt fortrolig i en snæver kreds af ministre og embedsmænd, er det ikke ualmindeligt, at journalisering af evt. korrespondance m.v. først sker efterfølgende for ikke at kompromittere den politiske beslutningsproces. Når sagen er færdigbehandlet på politisk niveau, bør der selvsagt umiddelbart ske en journalisering af relevant materiale.'

a) Således vil vi bede Ombudsmanden afgøre, om denne praksis med efterfølgende journalisering overholder offentlighedsloven og god forvaltningsskik?'

Jeg beder Statsministeriet om at gøre nærmere rede for sin journaliseringspraksis når det drejer sig om 'større politiske sager'. Jeg beder i den forbindelse ministeriet oplyse hvilken tidshorisont for journalisering der er almindelig i sådanne sager. Jeg beder endvidere ministeriet oplyse om sin journalisering i den konkrete sag og om hvornår de enkelte dokumenter i sagen blev journaliseret.

Ministeriet svarede i brev af 24. februar 2005. Ministeriet anførte blandt andet:

1. Indledningsvis finder Statsministeriet anledning til at bemærke, at offentlighedsloven, forvaltningsloven, arkivloven, lovgivningen i øvrigt eller regler udstedt i medfør heraf fastlægger en joumaliseringspligt for offentlige myndigheder. Lovgivningen indeholder således ej heller tidsfrister eller lignende for en sådan journalisering endsige krav til, hvordan myndighedernes journallister skal føres, og hvilke oplysninger der skal fremgå af disse.

Det følger imidlertid implicit af lovgivningen, at offentlige myndigheder skal opbevare materiale på en måde, som gør det muligt for myndigheden at behandle eksempelvis anmodninger om aktindsigt korrekt. Endvidere bør myndighedernes arbejde selv-sagt indrettes på en måde, som sikrer, at alle sager kan behandles korrekt og effektivt. Endvidere følger det af arkivlovens § 8, at myndighederne skal drage omsorg for, at arkivalier opbevares på betryggende måde.

Det er Statsministeriets opfattelse, at dette i praksis betyder, at myndighederne vil skulle føre en journal eller lignende systematisk oversigt over myndighedens dokumenter.

Statsministeriet er i den forbindelse enig i, 'at god forvaltningsskik tilsiger, at en myndighed i almindelighed bør foretage systematisk journalisering af indkommen og udgående post, og at dette i særlig grad må gælde, hvor undladelse vil stride mod hensynet til borgernes adgang til aktindsigt (det vil sige især hvor der er tale om større sager med mange dokumenter fordelt på forskellige administrative enheder)', jf. Folketingets Ombudsmands beretning fra 1993 side 301.

Den systematiske – og herved forstår Statsministeriet konsekvente og hurtige – journalisering af indgået og udgået post er et udgangspunkt, som vil have forskellig vægt alt efter sagens karakter og myndighedens opbygning, og som vil kunne fraviges, hvor særlige forhold gør sig gældende.

Hvornår journalisering af en konkret sags dokumenter senest bør ske, må i overensstemmelse hermed efter Statsministeriets opfattelse blandt andet afhænge af myndighedens struktur og arbejdsgange samt af sagen omfang og nærmere karakter, herunder om der er tale om særligt følsomt materiale, eller om der foreligger andre konkrete forhold, der gør det hensigtsmæssigt at vente med journaliseringen, og endelig om en senere journalisering vil indebære en risiko for, at eksempelvis anmodninger om aktindsigt ikke vil blive behandlet korrekt.

Det vil i sagens natur være myndighedens ansvar at sikre, at eventuelt materiale, som endnu ikke er indført i journalen på tidspunktet for modtagelsen af eksempelvis en anmodning om aktindsigt, inddrages i behandlingen af denne, og materialet vil således i alle tilfælde senest skulle journaliseres, når den manglende journalisering må antages at medføre en reel risiko for, at myndigheden ikke ellers vil kunne sikre dette.

Det bemærkes i den forbindelse, at sagen om forårspakken i Statsministeriet var af relativt begrænset omfang og i det hele beroede hos en medarbejder.
Dicars anmodning om aktindsigt ikke var indført i journalen, blev således alle inddraget i behandlingen af anmodningen. Dicars adgang til dokumenterne har således ikke været påvirket af, at Statsministeriet på tidspunktet for anmodningens modtagelse endnu ikke havde journaliseret alt materialet.

Endvidere bemærkes, at Statsministeriet i forbindelse med behandlingen af aktindsigtsanmodningen fra DICØ journaliserede alt materiale på sagen. I modsætning til det af DICØ anførte har der således ikke været tale om, at Statsministeriet har undladt at journalisere dele af materialet, eller for den sags skyld har undladt at inddrage dele af materialet i behandlingen af aktindsigtssagen.

2. Ombudsmanden har konkret anmodet Statsministeriet om at fremkomme med bemærkninger til følgende uddrag af Dicars klage til ombudsmanden:

'Statsministeriet har ikke villet udlevere oplysninger om interne dokumenter, bl.a. mødereferater, jf. skrivelse i Dicar-rapport side 30 '..statsministeriets opfattelse at der ikke gælder en retlig pligt til at journalisere interne dokumenter, herunder møde-referater...'

a) vi vil primært bede Ombudsmanden afgøre, om disse papirer er underlagt aktindsigt, og om papirerne er underlagt aktindsigt efter forårspakken er offentliggjort.'

Statsministeriet skal hertil bemærke, at Statsministeriets begrundelse for ikke at meddele DICAR aktindsigt i internt materiale ikke har sammenhæng med spørgsmålet om journalisering. Som ovenfor anført, er det således uden betydning for anvendelsen af offentlighedslovens regler, om det pågældende materiale er journaliseret.

Begrundelsen for Statsministeriets afslag på at meddele indsigt i det interne materiale er angivet i ministeriets brev til DICAR af 3. juni 2004. Statsministeriet kan fortsat henholde sig hertil, idet Statsministeriet i øvrigt skal bemærke, at det er uden betydning for anvendelsen af offentlighedslovens § 7, om den pågældende sag er færdig-behandlet, når det pågældende materiale ikke er omfattet af offentlighedslovens § 8. Det er ikke tilfældet i den foreliggende sag.

Særligt for så vidt angår mødereferater kan det tilføjes, at det i beslutningsprocessen omkring en større politisk sag, som holdes strengt fortrolig i en snæver kreds af ministre og embedsmænd, ikke er usædvanligt, at der ikke udarbejdes mødereferater — dette kan skyldes dels et manglende operativt behov for referater, dels ønsket om at beskytte den politiske beslutningsproces.

3. Ombudsmanden anmoder endvidere Statsministeriet om at fremkomme med bemærkninger til følgende uddrag af Dicars klage:

'Subsidiært, vil vi jf. Ombudsmandens beretning 1989 [. . .] bede Ombudsmanden afgøre, om vi har krav på en journalliste, der afspejler sagens behandling med optegnelser over 'interne dokumenter' med oplysningerne: dato, titel, akt nr., journaliserings-dato, ansvarligt kontor og medarbejder. Ligeledes vil vi bede Ombudsmanden afgøre, uanset om de interne dokumenter som enkeltakter er helt eller delvist undtaget aktindsigt, om ministeriet sagligt skal begrunde hvorfor, 1) dato, 2) akt nr., 3) titel, 4) journaliseringsdato, 5) ansvarligt kontor, 6) ansvarlig medarbejder er undtaget journalisten.'

Statsministeriet skal hertil bemærke, at journalsystemer i første række er praktiske redskaber, som skal tjene til at sikre myndighedernes overblik over sagsbehandlingen og de eksisterende sager samt skabe grundlag for, at myndigheden ved håndteringen af ministeriets sager kan leve op til gældende regler. I den forbindelse vil journalsystemet bl.a. skulle være således indrettet, at det er egnet til at imødekomme borgernes henvendelser vedrørende aktindsigt.

De oplysninger, der kan kræves indført i et journalsystem, må således efter Statsministeriets opfattelse være oplysninger, som er nødvendige, for at systemet kan udfylde denne funktion. Myndighederne kan derimod ikke forventes at indrette deres elektroniske journalsystemer på en måde, som indebærer registrering af oplysninger, som ikke er relevante for systemets udfyldning af denne funktion.

Der ses ikke i Statsministeriet at være noget sagligt belæg for at indlægge yderligere oplysninger i journalsystemet, ud over det, der fremgår af de journallister, som er udleveret til DICAR, og som ombudsmanden har modtaget kopi af.

Endelig skal Statsministeriet bemærke, at ministeriet i modsætning til det af DICAR anførte ikke har undtaget oplysninger i journallisterne. I den udstrækning, der i medfør af offentlighedslovens regler undtages oplysninger i journallisterne, vil dette selv-sagt skulle begrundes på samme måde, som hvor oplysninger i andre dokumenter undtages.

4. Endvidere anmoder ombudsmanden Statsministeriet 'oplyse, om det er korrekt at ministeriet alene har journaliseret e-mails med vedhæftede filer på forårspakken.' I den forbindelse anmoder ombudsmanden Statsministeriet om så vidt muligt at gøre rede for 'sin praksis vedrørende journalisering af og meddelelse af aktindsigt i e-mails.

Statsministeriet kan hertil oplyse, at ministeriet generelt behandler e-mails på samme måde som fysiske dokumenter — dog således, at e-mails, som efter deres indhold må sidestilles med telefonsamtaler, om hvis indhold der ikke ville skulle gøres notat i medfør af offentlighedslovens § 6, ikke opbevares endsige journaliseres. Foruden e-mails, der ledsages af vedhæftede dokumenter, behandles således også e-mails, som i øvrigt indeholder væsentlige faktiske oplysninger eller oplysninger om væsentlige ekspeditioner i sagen, på samme måde som fysiske dokumenter, når de i e-mailen indeholdte oplysninger ikke fremgår af sagens dokumenter i øvrigt.

At der i den konkrete sag alene er journaliseret det materiale, som er omtalt i Stats-ministeriets brev til DICØ af 3. juni 2004, kan ikke tages som udtryk for, at denne praksis ikke er blevet fulgt i den konkrete sag.

For god ordens skyld skal Statsministeriet understrege, at ministeriet ikke ses at være i besiddelse af e-mails vedrørende det pågældende sagsforhold, ud over dem, der er journaliseret og udleveret.

5. Endelig anmoder ombudsmanden Statsministeriet om at gøre nærmere rede for sin journaliseringspraksis, når det drejer sig om 'større politiske sager', og i den forbindelse oplyse, hvilken tidshorisont for journalisering der er almindelig i sådanne sager. Ombudsmanden anmoder i forlængelse heraf endvidere ministeriet om at oplyse om sin journalisering i den konkrete sag, og om hvornår de enkelte dokumenter i sagen blev journaliseret.

Spørgsmålet om, på hvilket tidspunkt journalisering bør ske i en given sag, vil som ovenfor anført bl.a. afhænge af den konkrete sags karakter, herunder om der er tale om en sag som af politiske eller andre grunde må opfattes som særligt følsom. Efter Statsministeriets opfattelse kan journalisering således afvente, så længe det i lyset af sagens særlige følsomhed vurderes at være af væsentlig betydning, at kredsen af personer med kendskab til sagen begrænses mest muligt, og der vurderes ikke at være risiko for, at en udsættelse af journaliseringen vil resultere i, at ministeriet kommer til at administrere i strid med gældende regler, herunder reglerne i offentlighedsloven.

I den konkrete sag ses materialet for størstedelens vedkommende at være journaliseret den 14. maj 2004. Da der ikke i perioden fra forårspakkens offentliggørelse til den 14. maj 2004 ses at have foreligget særlige principielle eller praktiske forhold, som har gjort det nødvendigt at udsætte journaliseringen, er Statsministeriet, som også anført i ministeriets brev til DICØ af 17. august 2004, enig i, at journaliseringen burde have været foretaget tidligere end sket.

Statsministeriet skal i den forbindelse for god ordens skyld gentage, at også det materiale, som ikke var journaliseret på tidspunktet for modtagelsen af Dicars aktindsigtsanmodning, blev inddraget i sagsbehandlingen, hvorfor den sene journalisering var uden indvirkning på behandlingen af anmodningen om aktindsigt. "Ministeriets udtalelse gav Dicar anledning til følgende bemærkninger: DICAR har følgende overordnede bemærkninger:

1. Det er meget vigtigt at journalsystemer og gode procedurer kan sikre grundlaget for offentlighedens ret til indsigt. Behovet for systematisk og god journalisering er stigende. Det skyldes dels at informationsmængderne vokser. Dels at elektronisk databehandling øger risikoen for, at dokumenter forsvinder eller ændres, uden at det er muligt at se spor af ændringen i en udskrift.

Statsministeriets svar giver alvorlig grund til bekymring. Det fremgår (side 2, 3. afsnit) at Statsministeriet mener, at kravene til journalisering afhænger af myndighedens struktur og arbejdsgange samt af sagens omfang og nærmere karakter. Ifølge svaret kan journalisering bl.a. udsættes ved 'særligt følsomt materiale' (side 2) og i 'større politiske sager' (side 5).

Statsministeriets angivelse af brede skønsmæssige kriterier betyder, at den enkelte myndighed selv kan fastlægge kravene til journalisering. Nogle af de hensyn, Stats-ministeriet lægger vægt på, betyder, at kravene til journalisering kan lempes særligt i sager, hvor det faktisk er særdeles vigtigt at sikre grundlaget for indsigt.

DICAR har følgende konkrete bemærkninger:

2. Statsministeriet vedgår i skrivelsen, at..god forvaltningsskik tilsiger, at en myndighed i almindelighed bør foretage systematisk journalisering..., og at dette i særlig grad må gælde, hvor undladelse vil stride mod hensynet til borgernes aktindsigt'. (side 1). Journaliseringspraksis skal altså have en karakter, der gør, at myndigheden kan leve op til formålene og reglerne om aktindsigt (i alle sager, jf. generelle bemærkninger). Sagt med Statsministeriets ord, skal '. journalsystemer... være således indrettet, at det er egnet til at imødekomme borgernes henvendelser vedrørende aktindsigt. De oplysninger, der kan kræves indført i et journalsystem, må således efter Statsministeriets opfattelse være oplysninger, som er nødvendige, for at systemet kan udfylde denne funktion'. (side 3)

'Formålet med bestemmelserne i offentlighedsloven og forvaltningsloven om, at adgangen til aktindsigt ['aktindsigts-funktionen 7 som udgangspunkt også omfatter `... indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter... ' er dobbelt. For det første skal den aktindsigtssøgende herigennem kunne få oplysninger om sagens samlede behandling hos myndigheden. For det andet — og væsentligst — er formålet at give den aktindsigtssøgende mulighed for at kontrollere, om den aktindsigtssøgende har fået aktindsigt i samtlige de dokumenter, den pågældende mener at have krav på aktindsigt i. Jeg henviser herved til Folke-tingstidende 1963-64, tillæg A, sp. 1345, Eilschou Holm: Offentlighedsloven (1970), s. 60, bet. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 142, Justitsministeriets vej-ledning om offentlighedsloven (1986), pkt. 20, Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven (1986), pkt. 57, Asbjørn Jensen m.fl.: Offentlighedsloven (1986), s. 88-89, Asbjørn Jensen mf.: Forvaltningsloven (1987), s. 127, samt Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 138 og — især — sp. 214. ' Ombudsmands beretning 1989:241.

Endvidere anføres det i Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave, på side 143:

'Journalsystemerne skal i det mindste sikre, at der skabes et sådant overblik over indkomne sager og dokumenter, at den, der begærer aktindsigt i en nærmere angiven sag, er sikker på at få stillet samtlige sagens dokumenter til rådighed, for så vidt de er undergivet hel eller delvis aktindsigt.''
For at den aktindsigtssøgende kan få overblik over indkomne sager og dokumenter ..oplysninger om sagens samlede behandling hos myndigheden.. (og) mulighed for at kontrollere, om den aktindsigtssøgende har fået aktindsigt i samtlige de dokumenter, den pågældende mener at have krav på aktindsigt i', jf. varetage 'aktindsigtsfunktionen', er det nødvendigt, at:

1) interne dokumenter skal journaliseres, dvs. fremgå på journallisten med dato, titel, akt. nr., journaliseringsdato, ansvarligt kontor og medarbejder.
Er dato, titel, akt. nr., journaliseringsdato, ansvarligt kontor og medarbejder alle oplysninger der ikke er underlagt aktindsigt, skal det selvstændigt begrundes og meddeles den aktindsigtssøgende, da journallisten dermed ikke vil give et samlet billede af myndighedens behandling af sagen.

2) mødereferater skal journaliseres, dvs. fremgå på journallisten med dato, titel, akt. nr., journaliseringsdato, ansvarligt kontor og medarbejder.
Er dato, titel, akt. nr., journaliseringsdato, ansvarligt kontor og medarbejder alle oplysninger der ikke er underlagt aktindsigt, skal det selvstændigt begrundes og meddeles den aktindsigtssøgende, da journallisten dermed ikke vil give et samlet billede af myndighedens behandling af sagen.

3) e-mails skal journaliseres, dvs. fremgå på journallisten med dato, titel, akt. nr., journaliseringsdato, ansvarligt kontor og medarbejder.
Er dato, titel, akt. nr., journaliseringsdato, ansvarligt kontor og medarbejder alle oplysninger der ikke er underlagt aktindsigt, skal det selvstændigt begrundes og meddeles den aktindsigtssøgende, da journallisten dermed ikke vil give et samlet billede af myndighedens behandling af sagen.
Ministeriets svar på dette punkt understreger problematikken og vigtigheden afjournaliseringen, da ministeriet kun kan meddele, ' ...at ministeriet ikke ses at være i besiddelse af e-mails vedrørende det pågældende sagsforhold, ud over dem, der er journaliseret og udleveret'. (side 5) Havde man journaliseret alle e-mails kunne man give et mere fuldstændigt billede af sagens behandling, og vi kunne kontrollere, hvad vi ikke har fået udleveret. Ministeriet kan naturligvis ikke sagligt og sikkert oplyse, hvad vi ikke har fået udleveret, da dette ikke er blevet journaliseret — derfor 'ses' ministeriet ikke at være i besiddelse af andre og flere e-mails.

4) Endelig kan vi konstatere, at ministeriet mener journaliseringen på den pågældende sag er sket for sent, dette kan måske forklare, hvorfor man ikke efterfølgende har kunne journalisere flere e-mails, end tilfældet er.

Jeg forelagde Dicars bemærkninger for Statsministeriet som i brev af 10. maj 2005 fremsatte følgende kommentarer hertil:

Dicars bemærkninger giver ikke statsministeriet anledning til yderligere bemærkninger vedrørende gældende ret, idet ministeriet i det hele kan henholde sig til det i ministeriets brev til Dicar af 17. august 2004 og det i ministeriets udtalelse til Folketingets Ombudsmand af 24. februar 2005 anførte.

Da det imidlertid er uklart for Statsministeriet, om synspunkterne i Dicars brev af 29. marts 2005 skal forstås som bemærkninger til retstilstanden eller (tillige) som udtryk for tvivl med hensyn til det af ministeriet oplyste vedrørende sagens faktiske omstændigheder, finder Statsministeriet anledning til at præcisere følgende:

Statsministeriet er ikke og har på intet tidspunkt været i besiddelse af referater af møder med tilknytning til sagen om forårspakken.

Alle Statsministeriets interne dokumenter vedrørende forårspakken er journaliseret og inddraget i behandlingen af Dicars aktindsigtsanmodning.

I relation til opbevaring og journalisering af e-mails er der ikke grundlag for at antage, at medarbejdere i ministeriet skulle have undladt at opbevare og journalisere e-mails, som efter Statsministeriets sædvanlige praksis opbevares og journaliseres.

Det sene svar beklages.

Ombudsmandens udtalelse

1. Interne dokumenter
Tre dokumenter blev tilbageholdt af ministeriet med henvisning til offentlighedslovens §§ 7 og 10. Bestemmelserne har følgende indhold:

"§ 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses
1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,
2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og
3) brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes.

§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke:

1) Statsrådsprotokoller, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til brug for sådanne møder.
2) Brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove.
3) Dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-
1) vedtagelser, eller som vedrører spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler.
4) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.
5) Myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.
6) Materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser."


A. Tilbageholdelse af interne dokumenter

Ministeriet har i udtalelsen af 24. februar 2005 præciseret at tilbageholdelsen af disse dokumenter ikke havde sammenhæng med om de var journaliseret, men alene beroede på at dokumenterne havde intern karakter. Ministeriet henviste videre til at det forhold at den pågældende sag var færdigbehandlet, ikke ændrede dokumenternes karakter. Endelig anførte ministeriet at det ikke er usædvanligt at der ikke udarbejdes mødereferat i sager omkring større politiske sager.

Jeg er enig med ministeriet i at de pågældende dokumenter kunne tilbageholdes med hjemmel i §§ 7 og 10 i offentlighedsloven. Jeg har herved lagt vægt på dokumenternes karakter, samt på at de efter det oplyste ikke har været afgivet til en udenforstående myndighed. Det forhold at sagen var færdigbehandlet da ansøgningen om aktindsigt blev indgivet, kan ikke tillægges betydning for anvendelsen af de citerede regler og ændrede således ikke Dicars ret til aktindsigt.


B. Mødereferater

Jeg må forstå ministeriets udtalelse således at der havde været afholdt en del møder i forbindelse med sagen, men at der ikke forelå mødereferater fra alle de gennemførte møder. Da retten til aktindsigt alene omfatter eksisterende dokumenter, kan det ikke give mig anledning til bemærkninger at Dicar af denne grund ikke fik udleveret kopi af mødereferater.

Et andet spørgsmål er om der burde være udarbejdet notat eller referat fra de pågældende møder. Jeg må forstå ministeriets udtalelse af 24. februar 2005 således at det normale er at der udarbejdes referat fra møder medmindre der ikke er operativt behov for et sådant referat, eller hensynet til den politiske beslutningsproces taler imod.

Det følger af en almindelig retsgrundsætning at en myndighed skal sørge for at der gøres skriftligt notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for behandlingen af en sag dersom de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt. Derved tilgodeses både hensynet til aktindsigt og ordensmæssige hensyn, jf. Jon Andersen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 413 og den der anførte praksis. I afgørelsessager er det direkte lovfæstet at myndighederne har pligt til at notere mundtligt modtagne oplysninger om sagens faktiske omstændigheder der er af betydning for sagens afgørelse, jf offentlighedslovens § 6.

Pligten til at udfærdige notat indebærer ikke at der skal udarbejdes referat af alle møder i den offentlige forvaltning. Om der skal udfærdiges referat beror blandt andet på om der på mødet fremkommer oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, om oplysningerne fremgår af andre dokumenter i sagen, på sagens karakter samt mødernes art og formål. Myndighederne har indenfor rammerne af notatpligten en ganske bred adgang til at vurdere behovet for at der tages referat. Efter min mening er det ikke uforeneligt med notatpligten hvis en myndighed ved beslutningen om at lave mødereferat lægger vægt på om der er administrativt behov for at få nedfældet mødets forløb, samt på risikoen for at et mødereferat kan have en negativ indflydelse på den politiske beslutnings-proces. Samtidig finder jeg det nødvendigt at understrege at beslutninger om at udarbejde mødereferat skal respektere notatpligten og dens formål. Det bør endvidere tages i betragtning hvorvidt hensynet til den politiske beslutningsproces kan tilgodeses selv om en myndighed har udarbejdet mødereferat idet blandt andet offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, vil kunne begrunde at et sådant referat nægtes udleveret.

På baggrund af de foreliggende oplysninger har jeg ikke grundlag for kritik i anledning af at der ikke er taget referat af samtlige møder under sagen.

2. Journalliste

Ministeriet har oplyst at ministeriet har udleveret journallisten til Dicar således som den rent faktisk er blevet ført, og at ministeriet ikke har tilbageholdt oplysninger som har været opført på listen.

Herefter må jeg forstå Dicars bemærkninger om listens udformning som et udtryk for Dicars opfattelse af hvilke oplysninger der — blandt andet af hensyn til mulighederne for aktindsigt — bør medtages på en journalliste.

Jeg er enig med Statsministeriet i at et journalsystem skal tjene til at sikre myndighedernes overblik over sagsbehandlingen og skabe grundlag for at myndighederne ved håndteringen af sagerne lever op til gældende regler, herunder reglerne om aktindsigt. I den udstrækning et journalsystem kan opfylde denne funktion, kan der ikke uden klar lovhjemmel herfor stilles yderligere krav til systemets indretning og funktion. Jeg finder ikke at have holdepunkter for at antage at den førte journalliste ikke levede op til disse krav og har derfor ikke yderligere bemærkninger i anledning af dette spørgsmål.

3. Journalisering af e-mails

Statsministeriet har oplyst at alle e-mails vedrørende det pågældende sagsforhold er udleveret til Dicar.
Jeg har herefter ikke grundlag for at antage at ministeriet skulle have tilbageholdt e-mails.
Statsministeriet har oplyst at e-mails som udgangspunkt behandles på samme måde som fysiske dokumenter – dog således at en e-mail som efter sit indhold må sidestilles med telefonsamtaler ikke opbevares og naturligvis heller ikke journaliseres.

Jeg må forstå ministeriets svar således at e-mails der opbevares, journaliseres efter samme retningslinier som følges i forhold til fysiske dokumenter. Denne oplysning giver mig ikke anledning til bemærkninger.

Tilbage står at ministeriet efter det oplyste ikke opbevarer (sletter) e-mails der kan side-stilles med telefonsamtaler.

Efter min mening er det tvivlsomt om ministeriet efter et så vagt kriterium – sidestille med telefonsamtaler – kan antages at være beføjet til at slette e-mails. Imod ministeriets praksis kan indvendes at en e-mail fremtræder som et dokument, og at en e-mail vil kunne printes ud og lægges på sagen. På den anden side må det erkendes at den ikke uvæsentlige ressourcemæssige belastning der er forbundet med at sørge for opbevaring og/eller journalisering af samtlige e-mails en myndighed modtager eller sender, taler imod at anse alle e-mails for omfattet af loven. Jeg finder det ikke påkrævet at tage endelig stilling til dette generelle spørgsmål i den konkrete sag. Jeg har samtidig hermed henledt Offentlighedskommissionens opmærksomhed på problemet.

4. Tidshorisont ved journalisering

Statsministeriet har anført at tidspunktet for journalisering beror på den konkrete sag, herunder om der er tale om en sag som af politiske eller andre grunde må anses for særlig følsom. Samtidig har ministeriet anført at udsættelse med journalisering må ske under hensyn til at ministeriet ikke derved kommer til at administrere i strid med gældende regler, herunder offentlighedsloven. I den konkrete sag mente ministeriet at journalisering burde være foretaget tidligere end sket.

Det fremgår af sagens oplysninger at Forårspakken blev offentliggjort den 16. marts 2004, og at den overvejende del af dokumenterne i ministeriets sag om "Forårspakken" blev journaliseret den 14. maj 2004.
Ministeriet har understreget at også det materiale som ikke var journaliseret da Dicar søgte om aktindsigt, blev inddraget i sagsbehandlingen, og at den sene journalisering var uden indvirkning på behandlingen af anmodningen.

God forvaltningsskik tilsiger at indkommen post så vidt muligt journaliseres umiddelbart efter modtagelsen (samme dag eller dagen efter) og således inden de pågældende dokumenter går til sagsekspedition, jf. den daværende ombudsmands udtalelse i FOB 1974, side 193, og min udtalelse i FOB 1993, side 294. En tilrettelæggelse af journaliseringsarbejdet således at indkommen post så vidt muligt journaliseres umiddelbart efter modtagelsen, er blandt andet med til at sikre at borgernes anmodninger om aktindsigt bliver behandlet korrekt.

Efter min mening er det ikke uforeneligt med det almindelige udgangspunkt om at dokumenter journaliseres øjeblikkelig efter modtagelsen, at der i særlige tilfælde sker en kortere udskydelse af journaliseringen. Det bør dog understreges at en sådan udsættelse bør begrænses mest muligt, og at udsættelsen ikke må medføre risiko for tilsidesættelse af gældende regler, herunder reglerne om aktindsigt. Efter min mening kommer en sådan udskydelse normalt kun på tale i sager som ikke direkte implicerer borgere. Det må endvidere kræves at der er tale om en kortvarig udskydelse, samt at det sikres at myndigheden i perioden efter modtagelsen af dokumenter og indtil journalisering sker, har overblik over dokumenternes antal og placering samt har ubegrænset adgang til at disponere over dokumenterne.

Jeg må forstå ministeriets udtalelse af 24. februar 2005 således at alt materiale – også ikke journaliserede dokumenter – blev inddraget i ministeriets behandling af Dicars ansøgning om aktindsigt, og at det forhold at journaliseringen blev udskudt ikke gik ud over Dicars ret til aktindsigt. Jeg har derfor ikke grund for at antage at ministeriet holdt oplysninger tilbage. Jeg er enig med ministeriet i at de særlige grunde ministeriet har påberåbt sig til støtte for at dele af materialet ikke blev journaliseret straks, ikke har kunnet begrunde at der gik flere måneder før end det meste af sagens materiale blev journaliseret. Jeg finder dette forhold kritisabelt. Jeg har samtidig hermed meddelt ministeriet min opfattelse.