Document Actions

Almenhedens ret til data

 

Offentliggjort 10/01/2004, senest redigeret 10/08/2004

 

Af Frode Frederiksen og Nils Mulvad

Den teknologiske udvikling bør betyde et kvantespring, når de nye regler for offentlighedens adgang til data skal skrues sammen.


Det offentlige – stat, amter og kommuner – er i dag i besiddelse af meget store mængder data om enkeltpersoner, virksomheder, arbejdsmarkedsforhold, geografiske data, miljødata og meget mere. En væsentlig del af den samlede viden om væsentlige politiske emner er således tilvejebragt og lagret hos den eller de myndigheder, der regulerer emnet. Når man skal fastlægge rammerne for adgangen til disse data er der behov for at se på tre forskellige vinkler:

  • Den enkelte har – og skal fortsat have – adgang til de data, der er registreret om vedkommende.
  • Offentligheden har – efter anmodning - adgang til oplysninger i det offentlige om forhold, hvor videregivelsen af oplysningerne ikke krænker enkeltpersoner.
  • Almenheden bør have gratis elektronisk adgang til elementære oplysninger om det offentlige og dets virke. Denne almenhedens adgang definerer vi som elektronisk for at sikre, at merarbejdet i det offentlige minimeres og adgangen gøres uafhængig af tid og sted.
Det er den sidste tilgangsvinkel, som vi primært beskæftiger os med i denne artikel.

Lovgivningen indeholder allerede i dag en række bestemmelser om almenhedens adgang til oplysninger. Den kommunale styrelseslov fastsætter, at kommuner og amter skal fremlægge en oversigt over de sager, der skal behandles på kommunalbestyrelsens eller amtsrådets møde. Tilsvarende er der bestemmelser om fremlæggelse af budget og regnskab. Mødekalender og hovedtal fra budget skal annonceres i den lokale presse. Endelig indeholder den kommunale styrelseslov bestemmelser om, at der skal udarbejdes servicedeklarationer for de kommunale ydelser; dvs. hvad kan jeg som borger forvente af børnehaven, skolen, ældreforsorgen osv.

Tilsvarende krav til statslige myndigheder er sporadiske og uden systematik fra lovgivers side.

Almen åbenhed
Når vi kalder det almenhedens ret til data – og ikke bare offentlighedens ret – er det et resultat af en udvikling i diskussionerne mellem embedsmænd, pressejurister og pressefolk. Begrebet understreger, at det er en parallel til den enkelte borgers ret til indsigt i egne data. Almenheden er bredere og mere grundlæggende end blot offentligheden. Offentlighed er den metode, der sikrer almenhedens adgang til oplysningerne.

Når sager og dokumenter skifter fra at være papirbaserede til at være elektroniske, åbner der sig nye muligheder. Hastigheden øges. Mangfoldiggørelse skifter karakter fra at være en proces, der skal iværksættes, til at være det almindelige princip.

Offentlig adgang i IT-tidsalderen forudsætter alene adgang til de relevante databaser og relevante søgeredskaber. Det kan ske uafhængigt af tid og sted, uden at det offentlige skal "ulejliges", og uden at det offentlige behøver at opdage, at de bliver kigget i kortene. Det vil være meget arbejdskraftbesparende.

Åbenhed for almenheden handler om:
  • Politiske beslutninger: Indsigt i tilblivelsen af love, regler og generelle beslutninger – dagsordener, referater og bilag (fakta og analyser).
  • Offentlig forvaltning: Indsigt i sagsbehandling i form af sagsoversigter og dokumenter, databaser og medarbejderes kontaktoplysninger. I klagesager og deres behandling ved råd og nævn, bør der være mere vidtgående indsigt end i andre forvaltningssager.
  • Økonomi: Indsigt i regnskaber og budgetter.
  • Veldefinerede undtagelser: Bør være samlet et sted - specielt skal tavshedspligt om private oplysninger defineres internationalt.
  • Format og pris: Ret til at få data billigt eller gratis på et elektronisk standardformat.

Indsigt i politiske beslutninger
I dag er regler for indsigt i Folketing, domstole og forvaltning adskilt i forskellige love. Som en første betingelse for åbenhed er, at almenheden kan følge tilblivelsen af love og andre generelle beslutninger, uanset om det er i Folketinget eller lokalt i kommuner eller amter eller eventuelt nye regioner.

I dag er der som en selvfølge gratis indsigt i love via Retsinformation. På lokalt plan har stort set alle amter og kommuner i dag åbnet for indsigt i dagsordener og referater – ofte ikke bare for byrådet, men også for udvalg under byrådet. Lokalplaner er almen regulering for alle borgere, og der kan sådan set ikke være tvivl om, at det ideelt set bør ligge frit tilgængeligt.

Men her bør det ikke stoppe. Kernespørgsmålet er, hvor langt man kan gå med indsigt i forberedelsen af den politiske beslutning. Selvfølgelig skal der være plads til at lægge taktik, afprøve ideer og undersøge ting, uden at almenheden skal kigge med. Den interne politiske beslutningsproces bør være beskyttet. Hvis vi gør den proces offentlig, så skubbes den formentlig bare ud af den offentlige myndighed og over i uformelle møder, partier og lign. Det gør den næppe mere åben og formentligt mindre dokumenteret end i dag.

Men når en ide er lanceret offentligt, går medierne i gang med at undersøge og beskrive den. Den offentlige debat begynder med det samme. Medierne jagter baggrundsstof. En logisk måde at løse det på kan være at give indsigt i faktiske oplysninger, beregninger og andre analyser, som embedsmænd eller eksterne konsulenter udarbejder som grundlag for de politiske diskussioner. Ifølge Dicars undersøgelse af status for åbenhed fra januar 2004 lægger kun omkring en tredjedel af kommunerne bilag ud. At lægge bilag ud må opfattes som et minimum på nuværende tidspunkt, idet bilagene som oftest vil indeholde den saglige rådgivning, der ydes byrådet.

Der er selvfølgelig praktisk besvær med denne skelnen mellem faktiske oplysninger, analyser og politiske vurderinger. I mange indstillinger er disse ting blandet sammen. Embedsmænd er i stigende grad også taktisk-politiske i deres vurderinger, så umiddelbart vil det ikke være helt nemt at indføre disse principper.
Med offentliggørelse af bilag til dagsordener i den kommunale verden har man dog taget det første skridt i denne retning. Det bør udvides til også at gælde henvendelser fra eksterne parter i den kommunalpolitiske proces – på samme måde som det sker i Folketinget. Det vil formentligt være rimeligt enkelt at gennemføre, simpelthen fordi selve det, at indlægget offentliggøres, i sig selv begrænser indlæggene til sagligt indhold.

Indsigt i sagsbehandling
For tre år siden skrev vi i Lov og Ret om, hvordan postlister på internet styrker demokratiet. Siden da er der sket to afgørende ting.

Postlister er kommet med i kommissoriet for offentlighedskommissionen. Og Nordjyllands Amt har i samarbejde med Dicar, lokale medier og pressejurister udviklet næste generation af postlister, hvor der bl.a. kan søges i alle postlister på en gang og findes alle de breve, hvor et søgeord er nævnt, og man kan få et fuldt overblik over en sag.

Et af dilemmaerne omkring postlister på internet er, hvor grænsen går for oplysninger om den enkelte borger på nettet. Det er vores generelle antagelse, at borgerne i almindelighed har respekt for følgende retningslinier:

- private oplysninger, som blandt andet afgives for at kunne modtage trangsbestemte ydelser (den sociale lovgivning) skal respekteres som fortrolige. Her skal være en høj datasikkerhed, og kun den berørte borger skal have adgang til det offentliges oplysninger herom. Det drejer sig om sygdom, sociale vanskeligheder, familiære forhold osv.

- oplysninger om egne forhold, der afgives med henblik på at modtage tilskud af forskellig art til aktiviteter, som gennem lovgivning eller kommunale beslutninger ønskes fremmet, skal være offentlige som udgangspunkt.

- tilskud til folkeoplysende eller kulturelle aktiviteter, tilskud til forskellige erhvervsfremmende aktiviteter (f.eks. nationale eller EU-finansierede erhvervsstøtteprogrammer, omlægning til økologisk landbrug) er offentlige.

- forslag og opfordringer til politiske initiativer fra borgere og sammenslutninger skal være offentligt tilgængelige.

Når borgeren er klient i systemet, så skal vedkommende være beskyttet, dvs. de private oplysninger skal ikke stå på en hjemmeside. Når borgeren er borger (deltager i samfundslivet som aktør), så er vedkommende ikke beskyttet. Der vil dog være grænsetilfælde, som ikke lige kan placeres i enten borger- eller klientkategorien.
Der er også et praktisk problem. Med denne tankegang er det borgeren, der i klientsager kan inddrage pressen, mens det i realiteten er myndigheden, der har oplysningerne.

Hvis nu et barn tvangsfjernes, har familien krav på, at der ikke er offentlighed herom. Men vælger familien at gøre det til et offentligt anliggende via pressen, hvad så? Ønsker vedkommende at få sagerne frem, kan en fuldmagt til partsindsigt til journalisten løse et af problemerne, nemlig den konkrete sag. Vælger pressen at gøre det til en generel sag – for eksempel tvangsfjerner vi for lidt eller for meget, hvordan får vi så givet pressen en mulighed for at se på denne - generelle - sag. Traditionen siger jo, at der er tale om en massebegæring, men hvis vi kunne give pligt til at udlevere journalregistreringer inden for et område, kunne journalisten danne sig et overblik over antallet og karakteren. Det kan moderne sags-systemer håndtere.

Indsigt i databaser
Det leder direkte over i spørgsmålet om adgang til databaser. Problemet med disse IT-systemer og den lovmæssige baggrund kompliceres af, at offentlighedsloven stammer tilbage fra en tid, hvor registre var noget helt andet end i dag, og hvor hensynet til ikke at overbebyrde en myndighed med mange sager havde en hel anden betydning, når alle sager var på papir og lå i omslag og arkiver.

Sagsbehandlingssystemerne i dag er en del af den administrative sagsbehandling, for eksempel fordi de benyttes til at beregne støtte og til kontrol og dermed har en anden karakter end de registre, der blev tænkt på ved formuleringen af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Derfor bliver der i langt højere grad behov for i fremtidige sager at vurdere, hvad der konkret ligger i begrundelsen om et betydeligt merarbejde, og om denne begrundelse er i overensstemmelse med offentlighedsloven. Vi har ofte set den type argument uden nogen form for konkretisering.

Moderne it-systemer er normalt bygget op, så udtræk fra databaser kan foretages på få timer, plus at alle oplysninger normalt kan rummes på en cd-rom, der koster omkring 10-20 kroner.

Hvis en datafil er undergivet aktindsigt, bør der efter vores opfattelse indføres en pligt til at foretage et udtræk fra den database, der fødte filen, hvis det er en mere enkel måde at skaffe oplysningerne på.

Ellers risikerer vi alle mulige opfindsomme omgåelser af retten til aktindsigt i den type oplysninger. Og det taler også for, at det er oplysningernes indhold, og ikke om de er videregivet til en anden myndighed i en særlig fil, der afgør, om man må se dem.

Der bør i det offentlige over nogle år indføres en pligt til at bygge data op, så der enkelt kan laves udtræk, samt videregives data til andre myndigheder og private.

Det kunne løses ved at forlange af alle myndigheder, at de en gang årligt skulle lave et udtræk af tabeller og nøgler fra databaser i ascii-format og med de felter, hvor der ikke er personfølsomme oplysninger. Herefter kan man udlevere data uden problemer, når nogen spørger. Der skulle ikke bruges tid på særudtræk, og folk kunne selv lave det snit i data, de havde brug for.

En anden mulighed ville være at sætte et rimeligt loft over, hvad en myndighed kunne forlange for et udtræk. Havde myndigheden ikke indrettet sine it-systemer efter de moderne muligheder, måtte den selv bære ekstra-udgiften.

Gennemgangen af disse principper ovenfor er sket ud fra danske forhold. Men der er intet til hinder for, at det er samme principper, som også følges i andre lande, og at det kommer til at være dem, der er de bærende praktiske grundpiller, når man i deklarationer og handlingsplaner – som for eksempel i forbindelse med World Summit on the Information Society - skal fastlægge indholdet i borgernes ret til at vide besked i et moderne digitalt demokrati. Principperne for almenhedens ret til data kunne passende være et dansk bidrag til den internationale udvikling af køreplanen for et demokratisk informationssamfund.